鄭秉文圖片由本人提供 編者按： 老有所依，40年時間，中國已經織就了一張全球最大的保障網，從單位包辦到社會保障，社保領域的改革奮勇前行。 同時，改革仍在繼續，尤其是黨的十八大以來，社保領域的改革明顯加快，一些重點領域的改革破冰，站在改革開放40年的關鍵時間節點上，未來社保領域的改革之路又將如何走？ 為此，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國社保領域的資深專家中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，解讀我國社保的“前世今生”。 每經記者李彪每經編輯王可然 近年社保改革步伐加快 NBD：改革開放40年，社保也伴隨著改革在前進，您覺得社保發展的過程中，有哪些領域的改革讓您印象深刻呢？ 鄭秉文：改革開放40年，社會保障主要是近20年的發展，因為1997年之前社保試點基本都在地方實行，碎片化比較嚴重，到了上世紀90年代末還是統一制度。1997年到2001年的五項保險都開始實行制度統一，最后形成了全國統一的政策。所以這20年來是社會保障制度真正發展的重要時期，有很多事情值得回憶。 在我印象當中，也有一些非常深刻的事情，由于體制的原因，是很難解決的。比如社會保險基金征繳體制，從上世紀90年代初地方開始試點，社保基金的征繳體制就是碎片化的，分成社保征繳和稅務征繳兩大塊，有的省份是社保部門，有的省份是稅務部門。 1999年，在起草和制定《社會保險基金征繳條例》的過程中，稅務部門和社保部門就爭執不下，最后征繳暫行條例在這個問題上沒有得到解決，只是籠統地規定，每個省份由一個部門來征繳，具體由各省份自己選擇并決定。這是第一次也是第一個回合。第二個回合是2006年到2010年長達4年的《社會保險法》的起草過程。整個過程我基本都參與了，在勞動社會保障部階段、在國務院法制辦階段沒有得到解決，還是僵持不下，到了全國人大的階段，雖然當時全國人大立法部門對解決這個問題的熱情很高，但是，在全國人大階段同樣面臨著非常激烈的討論，最后社會保險法通過，這個問題還是沒有解決。第三個回合是3年前營改增時又提出了這個問題，又產生了爭論。今年3月全國兩會通過國家機構改革方案后這個論證才算塵埃落定。 從雙重征繳20年來的結果就可以看出這樣一個問題：我國的社會保障體制改革是非常難的，正如總理講的那樣，觸動體制、觸動利益比觸動靈魂還要難。我的印象是非常深刻的，20年來，雙重征繳體制的過程，歷歷在目。 NBD：黨的十八大以來，我國社保領域的改革步伐是不是明顯加快了，未來改革的方向在哪呢？ 鄭秉文：黨的十八大以來，我國社保改革步伐確實是明顯加快了。 有的是改革非常明確的，比如說十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是改革開放以來我們黨通過的最好的文件之一，里面對社會保障體制的改革作出的那些決定，無論從學術角度講，還是符合國情的角度講，還是經濟體制改革和社會體制改革來講，都是非常好的，但問題在于如何落實、何時落實、是否落實。最突出的一個印象，就是社會保險費雙重體制征繳問題，在今年兩會發布的國家機構改革方案當中終于落實了，統一由稅務部門來征繳并且國稅和地稅合并，我覺得這個改革力度太大了，這是敢碰硬的。這說明中央下決心了，這也是十八大以來，為什么我們各項領域改革步伐那么大的重要的原因。 現在“三步走”策略是穩健的 NBD：近年來，有些省份養老保險基金的收不抵支問題愈發嚴峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持續呢？ 鄭秉文：在十幾年以前，導致社會保險基金收不抵支的原因有很多，各種原因都發揮一些作用，比如說老工業基地退休工人比較集中，同時，基地的財政收入又不太好，那么對基金的收不抵支是有威脅的。但是，這些因素，隨著經濟的發展，影響越來越小了。 影響收不抵支的因素，逐漸地、越來越明顯地由人口的流動造成，本來十幾年以前人口的流動規模不是很大，社保制度覆蓋面也不是很大，所以人口流動的因素對社保基金造成的影響沒有現在這么大。現在毫無疑問，人口流動使地區之間社保基金失衡成為一個主要的原因，經濟落后地區人口勞動力都流向經濟發達的地區，因為發達地區的收入比較高，這是市場經濟規律的結果，是勞動力市場的自然規律。 那么面對勞動力流動的規律，如何改革我們的社保制度，讓它適應人口流動的客觀要求，這是非常重要的。 為什么人口流動就不利于社保基金均衡發展，對于有些地區基金平衡造成了威脅？因為統籌層次低，如果實現全國統籌的話，就不存在這個問題。任何國家經濟發展也都或多或少存在一些地區發展不平衡，包括美國的經濟也不是全國完全一致，在美國北部和東北部就比較發達，南部尤其西南部就相對落后。但是，美國不存在養老保險基金地區失衡的問題，它的統籌層次是全國統籌，基金是由聯邦政府來掌控，最后由聯邦政府來進行統一使用。中國不一樣，統籌層次低，社保基金在人口流動的沖擊下，失衡現象是必然的。所以我覺得解決地區失衡的根本措施就是實現全國統籌。 中央非常清楚，統籌層次就連省級水平也沒達到，所以明確提出，在2020年實現省級統籌。為了解決地區失衡問題，我們今年7月1日實施了一個重要的政策就是實施中央調劑制度，中央調劑制度對社保基金地區失衡起到比較明顯的緩解的作用。如果說調劑制度是第一步，那么2020年實現省級統籌就是第二步，最終實現全國統籌就是第三步。這是解決我們統籌層次低和基金地區失衡的重要的“三步走”的策略，盡管“三步走”的時間可能拉得很長，但是我覺得也是符合國情的，例如，在某些基金沉淀大省，要是一下子實現全國統籌，恐怕也存在抵觸情緒，所以現在“三步走”的策略是穩健的。 地區間的養老基金失衡，個別地區收不抵支問題越來越嚴重，基金穿底，后果是非常明顯的。比如說，給財政帶來嚴重的風險，財政補貼逐年增加，去年僅對城鎮職工養老保險制度就補貼8004億元，這樣的“軟約束制度”在全世界也是沒有的，中國是唯一的一家。所有國家的社會養老保險制度，都是通過調整參數或者結構性改革來實現的，沒有國家是財政“公式的約束”完全兜底的，在制度設計上，這顯然是“落后”的，也是不可持續的。 NBD：和國外相比，我國社會保障制度優勢在哪呢，國外有哪些值得借鑒的經驗呢？ 鄭秉文：與國外相比中國最大的一個優勢就是舉國體制。比如我剛才講的社會保險制度出現問題了，財政可以不遺余力地來進行介入、干預、補償，這個方面我們是做的是很好的。在全球幾次金融危機期間，我們的財政體制都發揮了非常好的支持作用。但這樣也存在一個問題，就是決策存在“拍腦袋”的因素。 發達國家社保制度的經驗就是科學決策，科學決策的基礎就是預測，對人口、經濟發展、移民等諸多的制度外因素的預測，有了預測作為基礎，就可以對制度進行精算。制度未來能夠運轉到什么時候，收入和支出是否出現缺口，需要提前多少年調整什么參數等，這些是決策科學化的體現，沒有這些，決策科學化是空中樓閣，風險就會隱藏起來，時機來了就會出現問題。 所以與國外相比，我們的優勢是舉國體制，我們的問題是加強決策科學化，我們的前進方向應該是借鑒發達國家的先進經驗，盡快把精算技術、養老金技術等很好地引入到我們社保制度當中來。