每經記者｜程雅    每經編輯｜陳俊杰    

1月29日，上海市道路運輸管理局下發《關于禁止網約車在浦東機場運營的通知》，其中提到嚴禁網約車平臺、聚合平臺發布起點為浦東機場區域及涉及的邊界道路的召車信息。

2月4日凌晨，上海發布披露，根據廣大市民乘客的建議，上海市交通委決定，從2月4日起恢復浦東機場區域內網約車運營服務，市民乘客可通過各網約車平臺在浦東機場區域內預約用車。

目前來看，浦東機場的網約車禁令風波已告一段落，但輿論對此的討論并沒有停止。

上述通知是否符合法律規定？在網約車不能接單的情況下，“空港出行”仍能正常運營是否涉嫌壟斷？2月5日，就相關問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國政法大學副教授蔡樂渭。

網約車發展應“公平競爭”

NBD：《關于禁止網約車在浦東機場運營的通知》是否符合法律規定？

蔡樂渭：有關此問題，首先應明確《關于禁止網約車在浦東機場運營的通知》的性質。從現有信息看，該“通知”應屬于行政規范性文件，具體而言，應是實施《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》相關內容的實施性文件。

《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》規定：行政規范性文件“不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利”。一個特定的行政規范性文件是否存在此種情況，需視其內容是否有上位法的合法依據。此次，《關于禁止網約車在浦東機場運營的通知》的內容在于重申并實施地方政府規章《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》中有關“網約車平臺不得發布機場、火車站巡游車營業站區域內的召車信息”;“網約車駕駛員不得在機場、火車站巡游車營業站區域內攬客”的規定。換言之，表面上看，該“通知”是有地方政府規章作為依據的。但問題在于，《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》的前述規定本身是與《立法法》的規定相抵觸的?！读⒎ǚā返?3條第6款規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》恰恰在沒有法律、行政法規、地方性法規依據的情形下，作出了有關網約車在機場、火車站運營的限制性規定。因此，本案所涉及的“通知”盡管在形式上有地方政府規章作為依據，但實質上并沒有合法的依據，故而該“通知”是違法的行政規范性文件。

在程序上，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》規定：“除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，要向社會公開征求意見。”《上海市行政規范性文件管理規定》第十七條也有類似規定。

NBD：該通知是否侵犯了公民的利益？是否保障了網約車“公平競爭”的機會？

蔡樂渭：從公平競爭的角度看，網約車作為出租汽車行業的新業態，只要不會對社會與公眾造成特定的傷害，則其發展就應該獲得公平競爭的環境，誰優誰劣、誰存誰汰，應該交由市場機制決定，不宜人為地加以干預，否則違背技術和市場發展的規律，最終會擾亂市場、阻礙社會的發展、損害公眾的權益。

需要特別注意的是，后續有特定的網絡約車平臺在浦東機場獲取了運營機會，雖然該平臺并沒有獲得合法的網約車運營許可，其客服人員也強調自身系“高端商務接送”而非網約車，但其運營本質與合法的網約車并無二致。

決策應充分聽取公眾意見

NBD：是否有辦法更好地解決乘客出行需求并解決公平性問題？在城市治理中，相關部門應該扮演怎樣的角色？如何平衡好管理和服務的關系？

蔡樂渭：改革開放四十多年以來的歷史表明，市場機制是滿足社會需求、促進社會公平包括市場主體之間公平競爭的最好機制。在公眾出行領域，要更好地滿足乘客出行需求、解決公平性問題，也同樣應該充分發揮市場機制的作用，通過市場的功能滿足需求、促進公平。

當然，這不是說在這一領域內政府就應無所作為，在市場機制不能發揮作用的部分，或者說所謂市場失靈的情形下，政府仍然可發揮其應有的作用。具體來看，就出租汽車行業而言，首先應該考慮盡可能地發揮市場機制的作用，允許各種出租汽車業態開展競爭。這樣，通過市場的優勝劣汰，乘客的需求將得到更好滿足，不同的出租汽車業態之間也可能更公平地進行競爭，讓更符合人們需要和社會發展趨勢的業態存續下來、發展起來。

換言之，政府在這一領域的作用，不是代替市場或違背規律進行干預，而在于當市場失靈的時候，去彌補市場的不足，維護公平競爭的環境，適度促進公平競爭，努力滿足市場的需求，讓市場為滿足人們的需求提供良好的服務。

NBD：目前，上海市交通委決定，從2月4日起恢復浦東機場區域內網約車運營服務，您認為上述通知短短幾天便被廢除，原因是什么？

蔡樂渭：從好的方面說，《關于禁止網約車在浦東機場運營的通知》在短短幾天內便被正式廢除或實質上廢除，說明了有關部門從善如流，較及時地聽取了社會各界的意見，并對自己的行為和決定進行了調整，值得肯定。但從另外一個角度，這也說明有關部門在作決策的時候，沒有依法充分聽取社會各界的意見，導致出臺了無法也不應實施的相關決定，最終黯然退場，浪費了行政資源，引發了社會紛擾。

此事件從發生發展而至收場，其表層原因首先在于相關部門沒有在決策過程中充分聽取公眾意見，其次也說明社會輿論的聲音對政府決策具有相當的影響，再次，它一定程度上也說明了上海市的相關部門當改則改，很有擔當。

但是，此事件之所以出現，更深層的原因恐怕在于《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》對網約車沒有真正做到公平對待。從發展方向上看，對網約車這樣的新事物，政府更宜將之與同行業其他業態平等看待，賦予其公平的地位，對于其是否可生存與發展，交由市場去決定；政府應做好的是公平競爭環境的維護、消費者權益保護等“市場失靈”的應對工作。

“空港出行”是否涉嫌壟斷經營？

NBD：“空港出行”的運營主體為航空港（上海）汽車服務有限公司，但該公司并沒有網約車經營許可。在事情發酵后，“空港出行”的客服也曾對媒體表示，：“我們不是網約車，我們是機場服務管家。”那么，“空港出行”所從事的究竟是不是網約車服務？

蔡樂渭：《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第二條第二款規定：“本辦法所稱網約車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動”。

按此界定，本次事件中的“空港出行”有以下特征：以互聯網技術為依托構建服務平臺；整合供需信息；使用了車輛和配備駕駛員；提供非巡游的預約出租汽車服務。

上述特征足以說明，“空港出行”本質上屬于網約車平臺，如果他們沒有依法取得許可，則屬于是違法運營網約車。

NBD：在網約車平臺被禁止于浦東機場提供服務時，“空港出行”卻仍舊能叫到車，這是否涉嫌壟斷？

蔡樂渭：正如剛才所說，無論“空港出行”是否取得網約車資質，但其提供網約車經營服務是事實。

在其他網約車平臺都不得運營的情形下，“空港出行”卻獨家運營，這是典型的壟斷，其在此期間的壟斷經營顯而易見。

封面圖片來源：每經記者 張韻 攝