摘 要
殘疾人服務是公共服務的重要組成部分。科學測量和評價殘疾人服務質量管理是提升殘疾人服務水平的必然要求。本文通過對國內外相關法律法規和廣東省相關政策以及學術界相關成果的研究，闡述里殘疾人服務質量評價指標構建的理論基礎，從理論上初步構建了一套廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系，然后再通過問卷調查，對該套指標體系進行隸屬度分析、相關分析、鑒別力分析、信度和效度分析，在實證篩選的基礎上，再根據在廣東省部分地方實地調研情況，對部分指標進行刪減或增設，并確定指標權重，最終構建了一套包含有4個一級指標、10個二級指標和69個三級指標的完整的廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系。
關鍵詞：廣東殘疾人服務質量管理評價指標
第一章 緒 論
一、研究背景
殘疾人是人類社會的的重要組成部分，是人類發展多樣性的體現。黨的十九大報告提出，發展殘疾人事業，加強殘疾康復服務。習近平總書記強調，2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少。要重視殘疾人健康，努力實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標。根據我國第六次人口普查公報，我國現有8300多萬殘疾人，占全國人口的6.34%，涉及2.6億家庭人口。廣東現有500多萬殘疾人，占全省人口的5.86%，涉及全省五分之一家庭戶的2000萬人口。因此，殘疾人是一個數量龐大的社會群體。由于這個群體具有與其他社會群體不同的特性，所以殘疾人不僅需要享受與其他群體一樣的基本公共服務，而且需要享有適應本群體特性的社會服務。從服務的主體和內容來看，殘疾人服務是政府和社會通過準確掌握殘疾人需求和科學有效的方法，向殘疾人提供的康復、救助、教育、就業、扶貧、維權、文化和體育等服務，其目的是使殘疾人享有與健全人同樣的工作和生活條件。提高殘疾人服務水平，改善殘疾人生存和發展狀況，是全面建成小康社會的必然要求，也是促進社會公平和提高社會文明程度的具體體現。
改革開放以來，隨著我國經濟社會的不斷發展，黨和政府也在不斷創新和完善殘疾人服務政策，持續推動提升殘疾人服務水平。1990年制訂并于2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》分別從康復、教育、勞動就業、文化生活、社會保障、無障礙環境等方面對殘疾人應該享有的權利和服務進行了界定和規范。2008年，中共中央和國務院制訂的《關于促進殘疾人事業發展的意見》明確要求，健全殘疾人社會保障制度，健全殘疾人服務體系。針對殘疾人特殊性、多樣性、類別化的服務需求，建立健全以專業機構為骨干、社區為基礎、家庭鄰里為依托，以生活照料、醫療衛生、康復、社會保障、教育、就業、文化體育、維權為主要內容的殘疾人服務體系。2009年，中共廣東省委、省政府制訂的《關于加快殘疾人事業發展的決定》對廣東殘疾人事業發展目標、憲善殘疾人社會保障制度、促進殘疾人全面發展、健全殘疾人服務體系、實施加快殘疾人事業發展的重點項目、優化殘疾人事業發展的社會環境等提出了明確要求。2010年，國務院辦公廳轉發《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》提出要加強殘疾人服務體系規劃和制度建設，有效整合各方資源，統籌發展殘疾人康復、教育、就業、扶貧、托養、無障礙、文化體育、維權等專項服務，不斷擴大殘疾人服務覆蓋面。制定、完善殘疾人服務機構建設、服務、技術和績效考核標準，完善行業管理制度和評價機制，推進殘疾人服務體系的規范化和專業化，全面提高為殘疾人服務的能力和水平。2012年，國務院制訂的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確提出了政府為殘疾人提供基本公共服務的內容、重點任務、服務標準和保障工程。2015年，國務院制訂的《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》提出要進一步健全殘疾人基本公共服務體系，強化服務能力，為殘疾人融合發展創造更加便利的條件和更加友好的環境。具體包括強化殘疾預防和康復等服務、提高殘疾人受教育水平、強化殘疾人服務設施建設、全面推進城鄉無障礙環境建設等四個方面的內容。2016年，國務院關于印發《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》提出要建立殘疾人基本公共服務標準體系。加快制定殘疾人基本公共服務國家標準體系。制定實施殘疾人康復、輔助器具、教育、就業服務、托養、盲人醫療按摩等服務機構設施建設、設備配置、人員配備、服務規范、服務質量評價等標準，加強績效考評，提高服務制度化、均等化、專業化水平。培育建立殘疾人服務品牌。2017年，國務院發布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》專門針對殘疾人基本公共服務做出部署，在規劃的第八部分制定了殘疾人基本公共服務清單。
二、研究問題
殘疾人服務政策的創新和完善為提升殘疾人服務水平提供了良好的政策環境和制度保障。近年來，為提升殘疾人服務質量，增加殘疾人服務供給，各地政府在直接為殘疾人提供基本公共服務的同時，也逐步采用政府購買服務的模式為殘疾人提供服務。作為一種重要的政府治理工具，以政府購買服務方式來解決公共服務的供給問題，這一做法起源于20世紀80年代的西方發達國家。如今，政府購買服務已經被西方發達國家政府廣泛的運用于解決醫療、教育、養老、殘障康復等眾多公共領域中的服務供給問題，并收到了很好的效果。在我國，2000年以后，上海、南京、深圳、廣州等地開始探索在社會服務等公共服務領域實施政府購買服務。2010年起，廣州等地將政府購買社工服務的資金納入財政年度預算，并借鑒香港“整筆撥款津貼制度”，形成從財政預算、政府采購、合約簽訂、資金撥付到財務審計的一系列制度設計。以廣州為例，從2008年至2016年，廣州市累計投入政府購買社工服務財政資金達18億元。2014年，國家財政部等六部門印發《關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》，各地開始探索實施政府購買殘疾人服務工作。
政府購買殘疾人服務需要解決三個問題：一是購買主體買到的是否是殘疾人需要的服務產品？二是承接主體生產和出售的服務產品是否能夠滿足殘疾人的需要？三是買賣雙方交易的服務產品數量和質量如何？交易標準是什么？這就需要對交易的服務產品進行測量和評價。對于服務產品來說，如果沒有測量和評價，就無法進行交易。從前期調查的情況來看，現階段我國一些地方政府在購買殘疾人服務時普遍缺乏服務購買的尺度和標準，對服務產品的界定比較模糊，致使購買的殘疾人服務質量難于得到保證，用于購買服務的財政資金績效無法實現最大化。因此，構建一套政府購買殘疾人服務質量管理評價指標體系就顯得十分重要。這就是本課題所要研究的問題。
三、研究意義
殘疾人服務質量管理評價是推動殘疾人服務事業發展、提高殘疾人服務質量管理的重要手段和工具。通過服務質量管理評價可以了解服務資源及其利用情況、服務工作進展情況、服務的效果和結果等,為制定殘疾人服務規劃和目標以及服務策略提供依據，還可以對各種殘疾人服務項目實施過程進行監督,提高服務管理的科學化、標準化和規范化。從總體上來看，我國殘疾人服務質量管理評價工作還沒有有效開展起來，還缺乏一套相對科學合理的殘疾人服務質量管理評價指標體系，因此，構建一套科學合理的指標體系刻不容緩。本研究的意義在于通過對現行殘疾人服務質量管理評價指標體系和學術研究成果以及國外相關評價指標體系的系統分析,運用科學方法，構建一套較為科學合理的殘疾人服務質量管理評價指標體系。本研究對于提升殘疾人服務管理質量、促進殘疾人事業發展具有重要意義。
四、研究框架與方法
（一）研究框架
本課題在文獻梳理的基礎上對殘疾人服務質量管理及其評價進行了理論分析，進而分析了殘疾人服務質量管理評價指標體系構建的原則和流程，對殘疾人服務質量管理評價指標體系進行了理論構建和實證篩選，最終構建了一套廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系。根據研究內容構建研究框架如下：
圖1-1研究框架
（二）研究方法
1.文獻研究。目前學術界對于殘疾人服務質量管理評價指標體系的研究產生了的文獻，要展開新的研究，需要梳理和分析現有文獻，篩選歸納與本研究相關的文獻和主要觀點，在此基礎上構建新的研究框架。
2.實地訪談。2019年7月至9月，課題組對廣州市殘聯等單位及其所屬相關機構進行了實地考察和調研，與調查對象進行訪談，通過觀察、體驗和對話方式收集相關資料信息。除此之外，2019年9月24日，課題組還應邀參加了由廣東省殘疾人事業發展研究會主辦的在東莞召開的“廣東殘疾人社區康園建設與輔助性就業研討會”，與會期間與來自各地的殘聯領導和殘疾人服務機構的代表進行了交流。詳見表1-1。
3.專家咨詢。課題組在實地調研的同時，也進行了專家咨詢，專家咨詢的目的在于對構建的理論指標進行實證篩選。指標的隸屬度分析、相關性分析、鑒別力分析、信度和效度分析主要依據專家咨詢的數據進行。課題組通過各種方式征求專家對指標體系的意見。
表1-1調研行程表
第二章 文獻綜述
國內外關于殘疾人服務質量及其評價指標體系的文獻主要有三類，一是聯合國和西方發達國家有關殘疾人服務的相關法律法規；二是中央、部分省份和廣東省有關殘疾人服務的有關法律法規和政策；三是學術界的相關研究成果。
一、國外相關法律綜述
1982年，聯合國通過了《關于殘疾人的世界行動綱領》。綱領確定了促進推行有關傷殘預防和傷殘康復的有效措施，提出了殘疾人在殘疾預防、傷殘康復和機會平等諸方面的任務；1993年，聯合國通過了《殘疾人機會均等標準規則》，規則提出了意識提升、醫療護理、康復、支持性服務、無障礙環境等22條實現殘疾人機會均等的標準。2006年聯合國通過了《殘疾人權利公約》，公約核心是確保殘疾人享有與健全人相同的權利，并以正式公民的身份生活，從而在獲得同等機會的情況下，為社會作出寶貴貢獻。公約涵括了殘疾人應享的各項權利，如享有平等、不受歧視和在法律面前平等的權利；享有健康、就業、受教育和無障礙環境的權利；享有參與政治和文化生活的權利等。
1990年，美國頒布殘疾人法案（ADA），該法案禁止歧視，確保殘疾人在就業、國家和政府服務、公共場所、商業設施和交通等方面享有平等的機會和獲得機會。2010年美國頒布了殘疾人法案。該法案對殘疾人住宅、工作場所、娛樂場所、商業場所等建筑物提出了一些符合殘疾人特征的建筑要求，確保殘疾人的無障礙環境的實現。1993年，澳大利亞首次提出《殘疾人服務國家標準》，該標準包括權利、參與和包容、個人產出、反饋和投訴建議、服務獲得、服務管理等6個方面，強調以人為中心的服務，并且強調服務應在人權和質量管理的基礎上建立。國外關于服務標準比較全面，也特別強調殘疾人人權的保護，相關的政策法案也比較完備，但是在服務評價體系的建立上還是有所欠缺。
二、國內相關法規和政策綜述
在我國，隨著殘疾人事業的不斷發展，黨和國家制訂了一系列的有關殘疾人權利保護和服務的政策和法律法規。各地黨委和政府也從本地實際出發制訂了許多地方政策和法規。有關殘疾人服務質量管理評價指標的文件有，2005年，國家殘疾人康復工作辦公室制訂的《中國殘疾人“人人享有康復服務”評價指標體系（2005－2015年）》（試行），該體系由14個大項、21個子項組成，包括康復管理型指標、康復業務性指標、康復效果指標三大類。之后，上海、江蘇、北京等地根據各省情況也制定了殘疾人康復服務的評價指標體系。2012年，國務院發布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，規劃專門界定了殘疾人基本公共服務國家標準。同年，國務院制定的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》明確提出了一套殘疾人服務評估指標體系，一級指標分為社會保障、公共服務、生活水平三個層面，二級指標共有20個，并有相應的權重值。隨后，河南、甘肅、福建、新疆等各省級殘聯部門也制定了殘疾人事業“十二五”發展規劃執行評估指標體系。其中，福建省制訂的殘疾人服務評價指標體系包括社會保障、公共服務、能力建設、生活水平、專項評估五個維度，30個具體評價指標。新疆則從殘疾兒童康復救助工作、康復建設、生活狀況、就業工作、托養服務、輔助器具培訓工作6個方面提出了一套三級指標體系，并且制定了目標值和權重以及計分方式等。而北京、上海等地區則對殘疾人服務的某些具體的方面制定了評價指標，例如北京市殘聯印發的《北京市殘疾人職業康復勞動項目績效考核暫行辦法》、《北京市基層殘疾人組織規范化建設驗收標準(試行)》、《北京市殘疾人社會組織評估標準》，上海市的《無障礙設計標準》等。
三、國內相關研究綜述
國內學者也對殘疾人服務評價指標體系進行了大量研究，代表性的成果主要有：郭麗云以《中國殘疾人“人人享有康復服務”評價指標體系（2005-2015）試行》文件為基礎，通過特爾菲法（Delphi）和專家訪談法設計了一套初擬指標體系，該體系包括組織管理、技術支持、康復服務、質量控制4項一級指標，并通過對專家咨詢意見的統計分析，最終篩選確定了23項二級指標、79項三級指標，共106項指標，并賦予指標權重。[1]陳剛、呂軍等人設計出了一套量化的評價指標體系，包括政策環境、經費保障、組織網絡、康復隊伍建設、醫學康復、社區康復、信息管理、康復知識宣傳教育等8個一級指標和32個二級指標、100個三級指標，其中，100個三級指標分為58個定性指標和42個定量指標。[2]張延輝采用目標法和內容法進行評價指標的選擇，設計了一套指標體系，包括6個一級指標和45個具體二級指標，他認為殘疾人社會保障績效主要體現在基本生存環境狀況和就業保障、生活保障、康復保障、教育保障、服務保障等方面內容的保障目標實現程度上。苗興壯認為，應從政府及社會的保障措施的宏觀產出、受助人基本生存狀態、受助人的社會參與狀況、受助人的社會參與狀況等四個方面確定殘疾人保障水平指標和權重。朱雪明等人開發了一套包含有4個一級指標、18個二級指標組成的指標體系，基本生活指標包括農村殘疾人人均純收入、恩格爾系數等；發展狀況指標包括衛生醫療和康復情況、文盲率等；人權保障指標包括無障礙環境建設、法律援助等；精神文化指標包括電話電視擁有率等。曹艷春根據馬斯洛需求層次理論與殘疾人社會福利保障目標，構建了一套包含殘疾人基本生活類指標、安全穩定類指標、發展類指標和社會資源類指標等四類指標所組成的指標體系。吳娟等認為，應將馬克思主義社會發展理論運用到殘疾人基本公共服務的研究當中，應當遵循以人為本、層次性、獨立性與全面性原則構建殘疾人基本公共服務評價體系。
國內外相關法律法規和政策文件為課題組研制廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系提供了重要依據。學術界的相關研究成果也為本課題研究提供了重要參考。總體來看，當前國內學術界和實踐界對殘疾人服務質量管理評價指標體系的研究仍處于探索階段，還存在一些問題。一是研究不夠均衡，尚未形成整體性的殘疾人服務服務質量評價指標體系。在殘疾人康復服務和社會保障服務等方面，目前有很多學者初步設計出了相關的評價指標體系，地方政府也紛紛出臺相關評價指標體系的文件，進入了試行階段，而在殘疾人教育服務、文化體育服務、就業服務等方面，則缺乏相應的績效評價指標體系。二是研究方法有待改進。許多研究只停留在指標的理論構建階段，沒有對指標進行實證篩選，從而降低了指標體系的科學化程度。三是一些研究所設計開發的指標體系缺乏可操作性，難以運用到實踐當中，不能準確測量殘疾人服務質量。四是一些評價指標并不屬于質量管理評價指標，而是屬于上級對下級的工作考核指標，這些指標所測量的結果不能真實反映殘疾人服務質量。
第三章 殘疾人服務質量管理評價指標體系構建的理論基礎
殘疾人服務質量管理評價指標體系構建需要從理論上對殘疾人服務的內涵及殘疾人服務供給模式、殘疾人服務質量管理等相關內容進行闡述。
一、殘疾人服務的內涵與分類
建設殘疾人社會保障和服務體系是殘疾人事業發展的必然要求。殘疾人服務是基本公共服務的重要內容，需要重點保障和特別扶持。殘疾人社會保障包括殘疾人基本生活保障狀況、殘疾人參加社會保險、養老保險、醫療保險的人數、政府對殘疾人參加保險的補貼狀況、低收入殘疾人家庭生活救助狀況、殘疾人康復救助狀況、貧困殘疾人生活補助和重度殘疾人護理補貼狀況、重度殘疾人適配基本型輔助器具補貼狀況、居家環境無障礙建設和改造補貼狀況、低收入住房困難殘疾人家庭危房改造狀況、殘疾人教育救助狀況、殘疾人托養服務人數、殘疾人托養服務機構建設狀況、接受居家托養服務的殘疾人的人數等。
殘疾人服務是政府和社會為殘疾人提供康復、教育、就業、托養、文體和維權等方面的服務。康復服務包括殘疾兒童篩查、社區康復、視力殘疾康復、聽力言語康復、肢體殘疾康復、智力殘疾康復、精神殘疾康復、孤獨癥兒童康復和輔助器具適配的人數、康復機構和設施建設狀況等。教育服務包括殘疾人接受學前教育、義務教育、高中和高等教育的人數、殘疾人教育機構和設施建設狀況等。就業服務包括殘疾人職業培訓人數、就業、扶貧、安置殘疾人就業人數等。文體服務包括能夠收看到有字幕和手語的電視節目狀況、在公共圖書館得到盲文和有聲讀物等閱讀服務狀況、殘疾人特殊藝術發展狀況、殘疾人參加群眾體育和競技體育狀況、殘疾人文體機構和設施建設狀況等。維權服務包括殘疾人法律救助工作站和法律援助中心（工作站）建設狀況，辦理殘疾人案件狀況、城市公共交通服務設施的無障礙建設狀況、信息無障礙建設狀況、貧困殘疾人家庭無障礙改造狀況、重點服務行業要推廣手語狀況、大型、重點公共場所和風景區、公園的主要景點設有盲文簡介和盲人手摸模型狀況等。
殘疾人服務按其特性可分為一般性殘疾人服務和專項性殘疾人服務兩類。兩類服務在供給主體、功能作用等方面有較大差異，需要在殘疾人服務體系建設過程中區別對待，才能更好地滿足殘疾人特殊性、多樣化、個性化的服務需求,促進人的全面發展。一般性殘疾人服務是指殘疾人作為公民全體的重要組成部分應與健全人同等享有的服務，內容包括醫療衛生、教育培訓、勞動就業、社會保障與救助、文化體育、住房保障和法律維權等。在殘疾人服務體系的建設中，一般性的殘疾人服務需要納入和融入國家公共服務大局，由公共資源和服務網絡加以滿足，同時其實現也需要專項性服務的介入并提供必要的輔助性支持。例如殘疾人教育與健全人教育目標一致，只是在服務過程中需要康復、輔助器具和無障礙環境等支持。
二、殘疾人服務供給方式創新
長期以來，我國殘疾人公共服務由政府和殘聯組織直接提供，供給不足的矛盾十分突出，服務的規模和質量難以滿足殘疾人類別化、個性化的需求。應當適應國家市場化改革新方向，創新服務提供方式，讓市場主體、民間資本和社會力量充分參與殘疾人服務。黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。政府向社會力量購買服務是政府承擔公共服務的新模式，在殘疾人服務提供者上引人社會力量、引人市場竟爭機制，既符合國際社會政策從國家福利向多元福利轉變的發展趨勢，又契合我國行政管理體制改革和社會服務社會化的發展要求。創新服務提供方式，對于殘聯增強社會管理能力，掌握社會化工作方式，更好地發揮殘聯的樞紐型社會組織作用，更好地運用社會組織、民間資本、市場主體等資源發展殘疾人事業，提出更高要求。
殘疾人服務兼具公共服務和特需服務雙重性，一部分服務可融入公共服務中，而另一部分因殘疾人的功能障礙和環境影響，需要適應性訓練和全面康復。推行政府購買殘疾人服務，既是思路創新，也是政策創新，既是方法創新，也是機制創新。政府購買殘疾人服務，一方面可充分利用社會資源，提升服務能力，使更多殘疾人得到優質、專業化的服務，另一方面也向殘聯提出新的挑戰。殘聯應調整和改變傳統固有的工作模式，抓住這一新機遇，做好購買主體角色的準備，承擔好對承接主體的督導、監管責任，使更多的殘疾人切實得到可行、有效的服務。
在政府購買模式下，殘聯是購買殘疾人服務的主體，應承擔管理責任。一是負責制定購買殘疾人服務工作計劃。購買服務計劃包括購買服務的目的、購買服務的內容、服務方式、服務質量要求，經費核算、質量控制、督導考核等。二是進行服務對象殘疾人需求調查，確定需求的數量和質量，制定服務標準并以此確定購買服務的價格，需求調查可委托專業的第三方機構實施。三是制定承接主體的選擇條件，對承接主體的服務生產過程進行督導檢查，與承接主體保持溝通和協調，及時解決服務過程中出現的問題。四是針對服務項目制定殘疾人服務績效評價指標體系，采用績效評價等方式對承接主體提供的服務進行“驗貨”，并以此為依據進行付費。五是建立專家團隊，為需求調查、督導檢查、績效評價提供專業化的技術支持。專家團隊包括相關專業的醫生、護理人員、心理咨詢人員、輔助器具和無障礙環境改造人員、社會工作者以及熟悉基層殘疾人工作的管理人員等。專家團隊的人員可來自殘聯、衛生、教育、民政等系統，也可來源于社會組織。
三、殘疾人服務質量管理及評價
質量管理是一種確定質量方針、目標和職責，并通過質量體系中的質量策劃、控制、保證和改進來使其實現的活動。美國質量管理大師Juran認為，質量是適用性與貼切性，也就是符合需求，做出適合顧客觀點的產品或者提供滿足顧客需求的服務。另一位質量管理大師Daiming指出：“質量不良的原因有是管理不善造成的”。而全面質量管理的創始人Feigenbaum認為，質量管理是為了能夠在最經濟的水平上并考慮到充分滿足顧客要求的條件下進行市場研究、設計、制造和售后服務，把企業內各部門的研制質量、維持質量和提高質量的活動構成為一體的一種有效的體系。質量管理的最高指導原則為：組織要產生真正的效能，對品質的控制需始于產品的設計，而終于顧客接納該產品并且感覺滿意。Crosby定義質量為“質量是對要求的符合性”。Cohen認為，全面質量管理的“全面”是指把追求質量應用于工作的方方面面，從界定客戶的需求到積極主動地評估客戶滿意與否，“質量”意味著滿足、超過客戶的期望值。“管理”是指發展及保持組織力量以便不斷提高質量。概括起來，全面質量管理是一種全員參與的，以各種科學方法改進組織管理與服務，通過高素質和不斷改進的產品和服務，獲得顧客滿意的管理理念、制度和方法。
20世紀80年代末，由美國學者A.Parasuraman、Zeithaml和Berry依據全面質量管理理論構建了一個SERVQUAL質量管理模型，其理論核心是“服務質量差距模型”，即服務質量取決于用戶所感知的服務水平與用戶所期望的服務水平之間的差別程度（因此又稱為“期望－感知”模型），用戶的期望是開展優質服務的先決條件，提供優質服務的關鍵就是要超過用戶的期望值。SERVQUAL模型是測量服務質量的工具，它的五個測量指標為有形性、可靠性、響應性、保證性、和移情性。具體內容見表3-1.
表3-1SERVQUAL模型測量指標
1987年，國際標準化組織（InternationalOrganizationforStandardization，簡稱ISO）制定了ISO9000質量管理體系。該標準可幫助組織實施并有效運行質量管理體系，是質量管理體系通用的要求和指南。該標準認為，質量是由人去控制的，只要是人，難免犯這樣或那樣的錯誤。那么如何預防犯錯、少犯錯、或者盡量不給你犯錯的機會，這就是ISO9000標準的精髓。預防措施是一項重要的改進活動。它是自發的、主動的、先進的。組織采取預防措施的能力是管理實力的表現。
20世紀80年代，在企業管理中取得巨大成功的全面質量管理的理念和方法開始引進到政府管理和公共服務之中。這是因為，公共服務需要大量的公共資源投入，如何在控制服務成本的前提下保證公共服務質量及效率、滿足公眾的服務需求是公共服務供給必須關注的問題。殘疾人服務是公共服務的重要組成部分。為了提升殘疾人服務的供給質量和效率，政府需要建立服務監察體系，引入評估監管機制，加強服務質量管理，強化問責制度。殘疾人服務質量管理是指確定殘疾人服務質量目標，明確服務提供者和生產者的職責，通過服務質量計劃、控制、指揮、協調、溝通、問責等手段，來提升殘疾人服務質量的活動。殘疾人服務質量管理的根本目的在于提高公共資源的利用效率，降低行政服務成本，滿足殘疾人對高質量服務的需求。對殘疾人服務質量管理進行評價是提高殘疾人服務質量管理水平的重要手段，為此，就需要設計開發一套科學的評價指標體系。從評價主體來看，既可以由殘聯組織進行評價，也可以由委托第三方進行評價。從評價對象來看，既要對提供服務的殘聯組織進行評價，也要對生產服務的第三方機構進行評價，還要對服務結果及社會影響進行評價。
第四章 殘疾人服務質量管理評價指標體系的理論構建
一、殘疾人服務質量管理評價指標體系構建的原則
評價指標作為測量殘疾人服務質量管理強弱的工具，應該有效可信，為了使測量結果能夠全面、客觀、準確地反映殘疾人服務質量管理的實際狀況，評價指標構建一般應該遵循以下原則：一是系統性原則。殘疾人服務質量管理是一個系統工程，這種系統性特征要求指標體系要有足夠的涵蓋面和信息量，并按合理的原則劃分為若干層次。二是可操作性原則。在指標篩選中，要選擇那些容易獲得數據的指標。這些數據資料要盡可能通過查閱政府和專業機構的有關殘疾人服務和事業發展的統計年鑒獲得，或者是對現有資料進行加工整理獲得，或者通過調查問卷和訪談等方式獲得。盡量使用可量化的客觀指標，少用定性化的主觀指標。指標數量要少而精，具有代表性。三是有效性原則。所構建的指標體系要能夠有效測量殘疾人服務質量管理過程和結果，真實反映評價對象的水平，也就是說，評價指標體系要有較高的效度。四是可比性原則。評價指標體系中的每個指標都要有自己的特質，以保證評價結果能夠進行橫向與縱向比較，以便更好地了解殘疾人服務質量管理水平和變化趨勢。五是動態性原則。殘疾人服務質量管理是一個不斷積累和呈現的過程，但在某一特定時期，它又是一個相對靜止的絕對數。測量殘疾人服務質量管理既要考慮動態過程，又要考慮靜態現實，確保評價結果能夠綜合反映殘疾人服務質量管理的發展現狀和未來趨勢。六是導向性原則。殘疾人服務質量管理評價的目的就是要通過評價獲得績效信息，了解績效現狀，發現問題，找出差距，以改善和提高殘疾人服務質量管理。因此，評價指標的篩選應該有利于達到這一評價目的。七是獨立性原則。指標體系中各個指標應該具有獨立的信息，可以有效反映目標工作的特點和完成程度，不能相互替代。
二、殘疾人服務質量管理評價指標體系構建的流程
殘疾人服務質量管理評價指標體系是測量殘疾人服務質量管理的量化工具，其構建過程應該經過嚴謹的科學論證。一般來說，績效評價指標體系的構建流程包括五個步驟：指標維度劃分、具體指標選擇、隸屬度、相關度和鑒別力分析以及信效度分析，最后再確定指標權重。這五個步驟的前兩個步驟屬于理論構建階段，后三個步驟屬于實證篩選階段。見圖4-1.
圖4-1殘疾人服務質量管理評價指標體系構建流程圖
指標維度劃分就是將分解以后的績效目標指標化的過程，劃分結果將形成評價指標體系中的一級指標。在一級指標確定之后，再進行具體指標選擇，也就是確定二級、三級指標，由此形成一個初步的指標體系。為了使理論建構的指標體系進一步科學化，就需要使用一系列的科學方法對它進行實證篩選。這些方法包括隸屬度分析、相關度和鑒別力分析及信效度分析。實證篩選的目的在于提高指標體系的測量效度，因為指標體系是人們主觀建構的測量工具，而績效是一個客觀存在的絕對值，只有科學的測量工具才能減少誤差，準確測量客觀存在的績效。
三、殘疾人服務質量管理評價指標維度劃分
評價指標維度劃分是評價指標體系構建的前提和基礎。指標設計是指標維度操作化的過程。在指標設計的初級階段，需要盡可能多地搜集整理國內外現有的相關指標體系，然后再根據指標維度對單個指標進行歸類匯總，對指標進行理論分析和整合，刪除重復指標。同時，還要根據相關政策，開發新的指標。本課題在進行指標設計時參考了大量的相關文獻。這些文獻包括聯合國和部分西方發達國家的殘疾人法案和服務標準、中央和廣東省相關政策文件、學術界部分學者的研究成果、全國殘疾人基本服務狀況和需求專項調查表等。在指標體系的理論構建中，課題組參考了我國香港地區的社會服務質素標準體系。見表4-1
表4-1香港地區的社會服務質素標準體系
在文獻研究和實地訪談的基礎上，按照服務質量管理流程，本課題把殘疾人服務質量管理評價指標維度劃分為四個，即服務安排、服務提供、服務生產和服務成效。殘疾人服務質量管理過程既包括殘疾人服務安排，也包括服務提供和生產。在政府購買服務模式下，殘聯是服務安排者，屬于購買主體，第三方服務機構是服務提供者和生產者，是承接主體。在此基礎上，課題組初步設計了一套包含4個一級指標、13個二級指標和77個三級指標的殘疾人服務質量管理評價指標體系。指標維度劃分見圖4-2.
圖4-2殘疾人服務質量管理評價指標維度劃分
第五章 殘疾人服務質量管理評價指標體系的實證篩選
殘疾人服務質量管理評價指標體系的初步構建是課題組對殘疾人服務質量管理評價體系的理論構思，具有一定的主觀性。因此，需要在理論構建的基礎上對指標體系進行隸屬度的分析、相關性分析和鑒別力分析等實證篩選，以增強評價指標的科學性、合理性和可操作性。實證篩選基于專家咨詢來進行。課題組針對殘疾人服務質量管理評價指標體系的設計了咨詢問卷。由于時間和條件所限，本研究采用了較為簡便的指標等級分析方法———李克特量表法，分別將每項指標分為非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五個等級，然后設計相應的咨詢問卷。本次咨詢對象主要為來自高校、科研機構和其他相關單位從事殘疾人事業管理、服務和研究的專家和在社會工作機構從事過殘疾人服務的社會工作專業碩士研究生，他們對殘疾人服務質量管理工作比較熟悉，能夠對指標的重要性做出專業的判斷。本次咨詢對象為265人次。
一、隸屬度分析
隸屬度這個概念來自于模糊數學概念。模糊數學認為，社會經濟生活中存在著大量模糊現象，其概念的外延不是很清楚，無法用經典集合論來描述。某個元素對于某個集合（概念）來說，不能說是否屬于，只能說在多大程度上屬于。元素屬于某個集合的程度稱之為隸屬度。我們把殘疾人服務質量管理評價指標體系視為一個模糊集合，把每一個評價指標視為一個元素，對其進行隸屬度分析。假若在某一項評價指標中，調查對象的人數為N，認為這項指標是評價殘疾人服務最理想的指標的人數為M，則該評估指標的隸屬度（R）為：R=N/M。若R值很大，則表明該指標在評價指標體系中很重要，可以保留；反之，則必須予以刪除。我們通過對量表的統計分析，分別得到了77項指標的隸屬度，發現全部指標隸屬度都高于0.3，因此不需要刪除。
二、相關性分析
建立在專家篩選基礎上的指標隸屬度分析并不能排除指標之間相關性高的問題。指標之間高度的相關性會導致評價對象信息的過度重復使用，從而極大地降低評價結果的科學性和合理性。因此，還需要在隸屬度分析之后對指標進行相關性分析。相關性分析是通過對指標之間的相關分析，刪除一些隸屬度偏低而與其他評價指標高度相關的指標，以消除或降低指標重復反映評價對象信息而帶來的對評價結果的影響。根據研究需求，通常設定一個臨界值M（0<M<1），如果相關系數R>M，則可以刪除其中一個評價指標，如果R<M，則可以同時保留兩個指標。根據咨詢問卷數據，運用SPSS統計軟件對評價指標進行相關分析，得到評價指標的相關系數矩陣。根據相關系數的屬性，設定臨界值M值為0.8，如果指標相關系數R>M，則為高度相關。見表5-1.
表5-1評價指標相關系數統計
根據上表數據可以看出，指標之間的相關系數極大值是0.689，極小值是-0.022，均值是0.284，沒有出現R>M=0.8的情況，因此無需刪除指標。
（三）鑒別力分析
評價指標的鑒別力分析是指評價指標區分評價對象特征差異的能力。如果所有被評價的地方在某個評價指標上幾乎一致地呈現很高（或很低）的得分，那么就可以認為這個評價指標幾乎沒有鑒別力，不能診斷和識別出殘疾人服務質量管理評價指標的強弱，相反，如果被評價的地方在某個指標上的得分出現明顯的不同，則表明這個評價指標具有較高的鑒別力，它能夠診斷和和識別各項殘疾人服務質量管理評價指標的強弱。評價指標的鑒別力分析可以通過分析評價指標的離散程度或變異程度來進行。一般來說，如果指標之間的度量單位或者測量尺度相差太大，就不能采用標準差來比較指標的變異程度，而需要采用標準差與平均數的比值來比較。用公式表示為：變異系數=（標準偏差/平均值）*100%。根據咨詢調查數據，運用SPSS統計軟件對評價指標進行方差分析，計算變異系數。通過計算得出，評價指標變異系數最大值是0.266，最小值是0.143，均值0.185，中位數0.186。極差（最大值與最小值之差）為0.123。其中，個別指標的變異系數為0.267，超過指標的最大值。其他評價指標的變異系數的變化范圍在0－0.123之間，變化趨于平穩，指標的差異性在一定范圍內呈現穩定的狀態。見圖5-1.
圖5-1評審指標變異系數分布圖
四、信度和效度分析
信度分析是一種測度綜合評價體系是否具有一定穩定性和可靠性有效分析的方法。本研究采取的是李克特量表法設計問卷，信度分析正是對量表的有效性進行研究，包括內在信度分析和外在信度分析。量表的內在信度分析重在考察一組評價項目是否測量的是同一特征，這些項目之間是否具有較高的內在一致性。內在信度高意味著一組評價項目的內在一致程度高，相應的評價項目有意義，所得的評價結果可信。
本次研究使用的是內在信度分析，主要根據克朗巴哈（Cronbach）系數來判斷評價指標的有效性。計算克朗巴哈（Cronbach）系數的數學定義為：
效度是指測量的有效性，即測量工具在多大程度上反映測量物的真實情況。本研究采取因子分析法進行指標體系的結構效度檢驗。由于指標體系的三級指標較多，而因子分析法的題項數不宜太多，為了方便進行因子分析，在進行指標體系的效度檢驗時僅對二級指標進行因子分析以檢驗指標的結構效度。
運用SPSS統計軟件對調查數據進行分析計算，得到殘疾人服務質量管理評價指標體系總體及各類一級指標的系數。數據結果表明，4類評級指標的α系數都超過了0.6，總體α系數值為0.914，說明評價指標體系的內在信度高，數據理想。見表3.
表5-2指標體系內部一致性檢驗（α系數）
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我們對樣本進行KMO及Bartlett’檢驗，得出KMO值為0.894，Bartlett球形檢驗的x2值為3136.842（自由度為190）達顯著，代表母群體的相關矩陣間有共同因素存在，適合進行因子分析。根據總體方差解釋表可以看出，公因素的累積貢獻率為57.156%。一般認為公因素的累積貢獻率達到55%以上，說明測量工具的結構效度可以接受。
（五）權重確定
本指標體系采用交互式分析法確定指標權重。交互式分析法，也叫權值因子法，是運用權值因子判斷表對設計的每個指標進行兩兩比較，并評價分值來確定權重的方法。交互式分析法的實施方法如下：①將行因子與列因子進行比較，如果采用三分值時，重要的指標為3，同樣重要的指標為2，不太重要的為1分；②將統計結果折算為權重。
第六章 研究結論
通過對殘疾人服務質量管理評價指標體系的隸屬度、相關性、鑒別力分析、信度和效度分析以及實地訪談收集的各項意見，最終確立了一套客觀指標體系。根據績效管理理論，服務質量管理評價不僅需要進行客觀評價，而且還需要進行主觀評價，因為客觀指標在一定程度上僅僅能夠反映服務的投入以及服務提供的數量，并不能有效準確地反映出服務質量和成效，服務對象對服務質量和成效的主觀感知應該成為不可缺少的評價指標。基于此，課題組根據殘疾人服務質量管理評價的每個維度分別設置了服務滿意度指標，其權重根據每個維度各個客觀指標權重的平均數確定，由此形成了一套包含有4個一級指標、10個二級指標和69個三級指標的完整的廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系。見表《廣東殘疾人服務質量管理評價指標體系》。
需要說明的是，本項研究還存在一些需要改進的地方。一是受時間和條件限制，問卷調查樣本偏少，實地調研的單位也不多，從而影響了指標的信度和效度。二是部分指標的測量有效性有待進一步提高。未來需要進一步增加問卷調查的樣本，擴大實地調研的范圍，同時嘗試運用本套指標體系對部分地區的殘疾人服務質量管理評價，從實踐中發現指標體系存在的問題，進行有針對性的修改和完善，逐步提高指標體系的科學化水平。
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