摘要：隨著《中國殘疾人聯合會改革方案》正式印發，殘聯的職能進行了較大的轉變。在此背景下，如何更好地發揮“代表、服務、維權、監督”職能成為當前的核心問題。針對廣東農村殘疾人數量巨大、占比較高、服務保障體系不健全的現象，本研究從服務主體、服務對象、服務內容、服務資源、服務模式和服務制度6個方面對當前廣東農村殘疾人服務保障體系現狀、存在問題進行了分析，并提出了廣東新型農村殘疾人服務保障體系，以期為全面小康社會建設和鄉村振興戰略的推進提供借鑒。
關鍵詞：職能轉變；農村殘疾人；服務保障
2018年，《中國殘疾人聯合會改革方案》正式印發，中國殘聯也隨之印發了《關于扎實做好地方殘聯改革工作的通知》，對扎實做好地方殘聯改革工作提出了要求，要求各級殘聯更好地履行“代表、服務、維權、監督”職能，有效發揮協會在殘聯組織的主體作用，激發協會工作活力。與殘聯原有的“代表、服務、管理”三種職能相比，新職能要求殘聯要進一步健全協會組織體系，夯實組織基礎；加強制度建設，打造誠信自律、充滿活力的協會組織；發揮殘聯主體協會優勢，活躍和規范協會工作，為各類別殘疾人提供更貼心的服務；進一步弱化“管理”職能，強化監督職能。職能的轉變對殘聯工作提出了新要求，尤其是在全面小康建設和鄉村振興戰略持續推進的大背景下，農村殘疾人問題引起了廣東省殘聯的高度重視，并將其作為推進全面小康建設和殘聯改革的重要內容。
2017年廣東全省殘疾人總數為1341645人，農村殘疾人占殘疾人總數的75.3%。由于自然環境、社會經濟、歷史發展及殘疾人的自身缺陷等多種原因，農村殘疾人的生活狀況、享受的社會保障和服務水平不僅比普通健全人低，而且與城市殘疾人相比，都存在著較大的差距。可以說，農村殘疾人是弱勢群體中的弱勢群體，農村殘疾人服務保障工作是今后我國基本公共服務體系建設工作的重點和難點。因此，本研究對廣東省農村殘疾人的服務保障現狀進行分析，重點剖析其存在的主要問題，力圖構建新型廣東農村殘疾人服務保障體系。
一、廣東農村殘疾人服務保障體系現狀
本研究本部分內容通過文獻分析、實地調研和專家訪談，對農村殘疾人現行服務保障現狀進行探究，重點從服務主體、服務對象、服務內容、服務資源、服務模式和服務制度6個方面進行分析。
（一）服務主體
1.以殘聯為代表的各級政府部門
廣東省殘疾人聯合會（簡稱“廣東殘聯”）是服務殘疾人的最重要的部門，由廣東省委、省政府領導業服務中心、省殘疾人輔助器具資源中心、省殘疾人體育與藝術中心等此外，政府組成部門中的發改部門、民政、人社、農業農村部門也是農村殘疾人服務保障體系中重要的組成部分。截至2017年底，市縣鄉共建立殘聯1798個，各地市已建殘聯21個，縣（市、區）殘聯已建137個，鄉鎮（街道）殘聯已建1640個；已建社區（村）殘協23929個。省市縣鄉殘聯實有人員達7714人，鄉鎮（街道）、村（社區）選聘殘疾人專職委員總計24657名。地市級殘聯配備了殘疾人領導干部16人，縣級殘聯配備了殘疾人干部55人。
2.各級專門協會、基金會、民辦非企業機構
在省級層面，廣東省本級組建了廣東省盲人協會、廣東省聾人協會、廣東省肢殘人協會、廣東省智力殘疾人及親友會、廣東省精神殘疾人及親友會、廣東省殘疾人就業創業促進會、廣東省殘疾人服務業協會、廣東省殘疾人事業發展研究會、廣東省殘疾人新聞宣傳促進會、廣東省殘疾人體育協會、廣東省殘疾人康復協會等。各地市也紛紛組建了相應的各類社會團體，服務于當地殘疾人事業的發展。截至2017年底，共建立省級及以下各類殘疾人專門協會698個，其中省級專門協會已建5個，市級專門協會已建105個，縣級專門協會已建588.助殘社會組織共有119個。以廣州市為例，廣州市擁有各級服務于殘疾人的社會團體38家。
3.各級社工組織
社工組織是服務于殘疾人的重要力量。上世紀90年代起，廣州部分社會服務機構開始社會工作實踐探索，如廣州市荔灣區逢源街道為滿足居民對社區服務的需求，與鄰舍輔導會合作開展社工服務；廣州市老人院與香港圣公會合作，引入專業社工推行院舍老年人社工服務；部分公益服務類社會組織如廣州YMCA等也嘗試引入社工積累實踐經驗。截至2019年3月，廣東持證社工共8.2萬人，年投入政府購買社工服務資金17億元，培育發展社工服務機構1486家，領跑全國。社會工作服務覆蓋了老年人、青少年、殘障康復、社會救助、扶貧濟困、禁毒幫教、社區矯正等多個領域。同時，廣東省民政廳于2017年提出了“雙百計劃”，計劃從2017年至2021年，在粵東西北地區和惠州市、肇慶市、江門市臺山、開平、恩平等地建設運營200個鎮（街）社工服務站，開發近1000個專業社會工作崗位，孵化200個志愿服務組織，培育10000名志愿者。
（二）服務對象
1.廣東殘疾人數量眾多，但辦證率較低
據不完全統計，廣東全省擁有近600萬殘疾人，但僅有150萬辦理殘疾人證。調研發現，辦證率較低的因素主要有3個：一是殘疾人證辦證手續相對繁瑣。基層尤其是農村殘疾人通過各級政務大廳，實行“一網式”“一門式”辦理殘疾人證尚不成熟。二是殘疾人等級評定還存在一定的障礙。如廣州番禺區石樓鎮周邊評殘醫院樓層比較高，殘疾人前去評殘存在難度。上門評殘的話，差旅報銷等成為當前制度體系下難以解決的問題。三是殘疾人家庭對于辦證的抗拒性。以輕度和中度精神殘疾人為例，在農村傳宗接代等心理影響下，大多數殘疾人家庭都對辦證持抗拒態度。
2.全省超過半數的殘疾人為重度殘疾，農村殘疾人比重近四分之三
2017年度廣東省殘疾人基本服務狀況和需求專項調查數據（以下簡稱“專項調查數據”）顯示，全省殘疾人持證總數為1341645人，較2016年增加92008人，較2015年增加251436人，全部持有第二代殘疾人證。男女性別比為1.47，略低于2016年（1.49）和2015年（1.54）。年齡在60歲及以上的殘疾人所占比重較大，占比36.3%，略高于2016年（35.03%）。從殘疾類型來看，全省肢體殘疾人數量最多（占比49.4%），全省殘疾程度總體較為嚴重，超過一半的殘疾人為重度殘疾人（52.1%），比例高于2016年（49%）和2015年（45%）。全省殘疾人中以農業戶口殘疾人為主（75.3%），非農業戶口殘疾人的比重不足四分之一。
（三）服務內容及資源
根據《2017年廣東省殘疾人事業發展統計公報》，廣東省針對殘疾人的服務內容分別包括殘疾人康復、教育、就業、社會保障、權益保障、信息助殘等專項服務工作。
1.殘疾人康復
截至2017年，180249名殘疾兒童及持證殘疾人得到基本康復服務，其中包括0-6歲殘疾兒童9906人。得到康復服務的持證殘疾人中，有視力殘疾人13144名、聽力殘疾人6837名、言語殘疾人288名、肢體殘疾人76381名、智力殘疾人10699名、精神殘疾人62985名、多重殘疾人7662名。我省已有殘疾人康復機構570個，其中，提供視力殘疾康復服務的機構72個，提供聽力言語殘疾康復服務的機構76個，提供肢體殘疾康復服務的機構181個，提供智力殘疾康復服務的機構201個，提供精神殘疾康復服務的機構96個，提供孤獨癥兒童康復服務的機構195個，提供輔助器具服務的機構86個。康復機構在崗人員達18037人，其中，管理人員2038人，專業技術人員12195人，其他人員3804人。
2.殘疾人教育
數據顯示，2017年實施殘疾人事業專項彩票公益金助學項目，為1403人次家庭經濟困難的殘疾兒童享受普惠性學前教育提供資助。各地也積極多渠道爭取資金支持，對119名殘疾兒童給予學前教育資助。截至2017年底，共有特殊教育普通高中班（部）6個，在校生462人，其中聾生409人，盲生53人。殘疾人中等職業學校（班）10個，在校生1547人，畢業生399人，其中53人獲得職業資格證書。有550名殘疾人被普通高等院校錄取，76名殘疾人進入特殊教育學院學習。2345名殘疾青壯年文盲接受了掃盲教育。
3.殘疾人就業
截至2017年底，我省城鄉持證殘疾人就業人數為278333人，其中按比例就業58746人，集中就業7321人，個體就業12911人，社區就業3958人，公益性崗位就業4981人，輔助性就業4606人，居家就業35193人，從事農業種養加129367人，靈活就業21250人。2017年度培訓盲人保健按摩人員469名、盲人醫療按摩人員397名；共有保健按摩機構734個，醫療按摩機構10個。
4.殘疾人扶貧
2017年，貧困殘疾人得到有效扶持，其中18326人通過扶貧開發實際脫貧；接受實用技術培訓的殘疾人達到15654人次。康復扶貧貼息貸款扶持344名農村殘疾人。殘疾人扶貧基地103個，安置3291名殘疾人就業，扶持帶動5682名殘疾人戶。完成3656戶農村貧困殘疾人危房改造。
5.殘疾人社會保障
截至2017年底，城鄉殘疾居民參加城鄉社會養老保險人數達到964864人；316250名60歲以下的重度殘疾人參保，其中302988名得到了政府的參保扶助，代繳養老保險費比例達到95.8%.有79239名非重度殘疾人也享受了全額或部分代繳養老保險費的優惠政策。有383286人領取養老金。
6.殘疾人無障礙支持
在家庭無障礙方面，2017年度專項調查顯示，全省殘疾人中僅有2%的家庭有進行過無障礙設施改造，全省有家庭無障礙改造需求的殘疾人有604262名。其中，“衛生間改造”（13.2%）、“廚房改造”（7.4%）、“家門口坡化、扶手”（7.2%）、“房門改造”（6.5%）以及“其他”（29.6%）成為家庭無障礙改造需求最為集中的方面。
7.殘疾人宣傳文化與體育
截至2017年底，共有省級殘疾人專題廣播節目1個、電視手語欄目1個；地市級殘疾人專題廣播節目14個、電視手語欄目11個。截至2017年底，省地縣三級公共圖書館共設立盲文及盲文有聲讀物閱覽室44個，共開展殘疾人文化周活動250場次；省地兩級殘聯共舉辦殘疾人文化藝術類的比賽及展覽44次，共有各類殘疾人藝術團35個。
8.殘疾人法制建設與維權
2017年，制定或修改保障殘疾人權益的規范性文件省級1個、地市級5個、縣級2個。縣級以上人大開展《中華人民共和國殘疾人保障法》執法檢查和專題調研11次；政協開展視察和專題調研13次。開展省級普法宣傳教育活動1次，315人參加。截至2017年底，成立殘疾人法律救助工作協調機構57個，建立殘疾人法律救助工作站47個。
9.殘疾人服務設施建設
截至2017年底，已竣工并投入使用的各級殘疾人綜合服務設施104個，總建設規模544206平方米，總投資158774萬元；已竣工并投入使用的各級殘疾人康復設施55個，總建設規模167478平方米，總投資44903萬元；已竣工并投入使用的各級殘疾人托養服務設施47個，總建設規模69919平方米，總投資13057萬元。
（三）服務模式
在服務模式上而言，廣東農村殘疾人服務模式基本可分為政府主導型、政府+社會服務型、家庭護理型三種模式。
1.政府主導型
當前廣東農村殘疾人服務保障主要以政府主導型為主，簡單而言，政府從殘疾人康復、教育、就業、社會保障、權益保障、信息助殘等方方面面服務于殘疾人，取得了良好的成績。但隨著社會的進步和人民生活水平的提高，該模式的弊端不斷顯現。主要體現在三個方面：
一是著重于基本保障，其特點是兜底線、保基本，主要目的在于解決廣大殘疾人的基本生活權益，確保殘疾人這一社會弱勢群體能夠生存下去。
二是受限于人力資源。目前廣東擁有560萬殘疾人的龐大數量，且該數量因疾病和意外傷害的不斷增加呈現出明顯的上升態勢。但廣東殘疾人尤其是農村殘疾人的服務隊伍卻逐年萎縮，雖全省鄉鎮（街道）、村（社區）已選聘殘疾人專職委員總計24657名，但由于基層事務繁雜，專職委員大多兼具其他身份，專職服務殘疾人的職能被不斷弱化。
三是無法破解服務保障不平衡、不充分。當前，全省的殘疾人服務保障依然是一種不平衡、不充分的保障，特別是地域之間、城鄉之間、殘疾人之間、殘疾人和健全人之間的保障差異性明顯。廣東珠三角地區、粵東、粵西、粵北不同地域之間經濟的非均衡發展戰略選擇和社會發展的波次遞進，造成了城鄉與地域間經濟社會發展水平的差異性，也催生了城鄉和地域間殘疾人保障制度的非均衡發展，導致不同地域和不同身份的殘疾人所享受的保障水平存在明顯差異，由此催生了殘疾人內部的經濟社會分層現象，造成了殘疾人內部的不公平。特別是農村殘疾人保障的供求缺口較大，其社會支持體系殘缺，政府支持以及非政府組織的群體支持較為脆弱。
2.政府+社會服務型
如上文所述，傳統的政府主導型助殘社會服務體系已難以滿足殘疾人對社會服務的需求。當前廣東殘疾人對社會服務的需求不斷增加，既包括對社會服務和社會福利總量上的需求嗎，也包括對個性化和專業化服務的需求。殘聯自身既缺乏為殘疾人直接提供服務的人力，又缺乏為殘疾人提供服務的專業技能，政府+社會服務型模式應運而生。在這方面，廣州市殘聯做了大量探索，突出表現在兩個方面：一是打造社區工作陣地，殘疾人居家康復、社區康復工作形成長效機制，二是扎實推進殘疾人社區社會工作服務體系建設。
3.家庭護理型
家庭護理模式是自古以來的殘疾人服務模式。該模式主要表現為由家屬、朋友和鄰居組成護理系統。家庭除提供情感支持外，還對殘疾人生活的招呼、經濟和實物等方面提供支持，可以享受到家庭的溫暖和親情，同時自由度較高。但是，由于近年來隨著人民生活水平的不斷提高，殘疾人家庭照料出現了一系列新的問題。
（五）服務制度與政策
隨著國家和省里推出的一系列服務殘疾人的政策的出臺，各地市也紛紛出臺了相關政策，涵蓋了殘疾人服務與保障的方方面面。分別包括了殘疾人社會保障、殘疾人康復扶助、殘疾人服務設施補助、殘疾人及殘疾人子女教育扶助、殘疾人就業創業扶助、殘疾人參與文化體育活動補助、殘疾人公共服務保障、殘疾人法律援助
二、存在的主要問題
（一）服務主體不健全
1.以殘聯的公共服務職能發揮相對不足
改革前殘聯具有代表、服務和管理殘疾人的職責。目前，殘聯更多地發揮管理職能，服務和代表的職能相對較弱，其角色亟需兩種轉變：一是從運動員到教練員的轉變。在當前的助殘服務體系中，是由包括殘聯在內的組織載體在具體提供服務。二是從教練員到裁判員的轉變。當前，殘聯的公共服務職能發揮不足主要是由于運動員、教練員和裁判員角色模糊，更多的是扮演運動員角色，教練員和裁判員的角色相對欠缺。
2.各級社工組織尤其是農村助殘社工缺口較大
目前，廣東的各級社工組織雖經過多年的學習和建設，但總量依然不足，尤其是農村助殘社工缺口較大。主要體現在：
一是區域發展不夠平衡。粵東西北地區仍普遍存在缺人才、缺資金、缺路徑的困難，目前還停留在局部的、零星的試點階段，目前，粵東西北地區社會工作專業崗位數只占全省7%，年度資金投入不足全省2%。
二是農村殘疾人服務社工組織不健全。以珠三角地區廣州市為例，廣州殘疾人服務組織起步早、較為活躍，積極參與殘疾人公共服務，有效拓展了公共服務的能力和容量。但普通存在場地租金高、承接項目定額低、人員隊伍不穩定的情況，生存狀況堪憂、發展條件欠缺。粵東、粵西、粵北情況更不容樂觀。
三是體制機制不夠健全。各級社工協調議事機制不完善，行政資源單一化、碎片化導致社會工作專業人才隊伍建設沒有形成統一合力；民政部門“單打獨斗”，相關部門推進力度不大、積極性不高，拓展服務領域的系統性不足。政府購買服務機制一定程度上影響一線社工和社工機構的穩定性，導致社工流失率高、服務項目延續性不足；財政撥付體制還不靈活、招投標制度不夠健全、項目評估有流于形式等問題也逐漸暴露。職業評價、崗位開發、激勵保障等核心政策突破難度大。
四是專業效果不夠明顯。部分民辦社會工作服務機構公信力不足、服務能力不高、規范管理不夠，社會工作專業人才崗位還不明確、不充足、不穩定，薪酬待遇水平偏低，人才流失嚴重，大部分社會工作專業人才普遍一線服務年資較淺，在服務理念、專業意識和服務技巧等方面水平有待提高，高層次、領軍型人才緊缺，社會工作在困難救助、矛盾調處、權益維護、心理輔導、行為矯治等方面的專業服務功能沒有充分發揮，協調社會關系、預防和解決社會問題、促進社會公正等方面作用沒有很好實現。
（二）服務對象需求眾多
為服務于本課題研究，研究團隊先后于2019年7月9-12日先后前往廣州市清遠市、潮州市進行調研，8月先后赴梅州、韶關、茂名進行了補充調研，下發問卷400份，回收有效問卷352份，實地案例調研65戶，重點對農村殘疾人需求進行研究。
1.調查對象基本情況
（1）性別結構，農村女性被邊緣化
調查對象中男性246人、女性171人，分別占比為58.99%和41.01%。實地調研發現，農村殘疾女性與殘疾男性相比，邊緣化現象較為明顯，尤其是完成傳宗接代“任務”后，其地位降低較為明顯。
（2）年齡結構，成年人是主要群體
殘疾與年齡呈顯著相關，這是由于隨著年齡的增長，殘疾發生的風險也會明顯增加。本調查結果顯示，殘疾人平均年齡43歲，其中，0-14歲兒童階段、15-59歲成年階段、大于59歲老年階段的殘疾人分別為8、350、59人，分別占1.92%、83.93%、14.15%。
（3）婚姻狀況，殘殘聯姻現象普遍
實地調研顯示，婚姻狀況主要受傷殘程度影響，對于輕度殘疾及婚后因病因傷致殘而言，多為已婚。在農村，在傳統思想的影響下，“殘殘聯姻”現象較為普遍。但是，隨著科學文化的普及，部分家庭對于殘疾人聯姻有了新的認識，番禺區LMN老人因做過民辦教師，文化知識相對較高，對自己后天因素形成精神殘疾的兒子在“殘殘聯姻”中高度關注對方的致殘因素，在選擇同樣屬于后天致殘的兒媳后，孫子為健全人。
（4）家庭成員較少，以老養殘現象越來越嚴重
實地調研顯示，農村殘疾人家庭成員多為4-5人，三代同堂現象較為嚴重，家庭結構為“老人+殘疾兒子+孫輩”。其中，對于智力殘疾和精神殘疾人而言，家庭成員普遍為2-3人，一般為老人照顧殘疾孩子，以老養殘現象極為嚴重。目前比較難以解決的是，老人故去后，智力殘疾和精神殘疾子女的照料問題。
2.農村殘疾人需求分析
（1）住房條件已得到改善
實地調研顯示，農村殘疾人家庭的住房改造已得到極大改善，主要途徑為危房改造和原址重建，殘疾人對此評價極高。
（2）家庭年收入低，家人照料失去工作機會
實地調研顯示，受生理和心理等技能的局限，農村殘疾人參加工作較少，上大學或其他公共活動較少，進而導致就業率低、收入低、貧困率高。本次調研中，超過一半的家庭人均月收入不足800元，政府補貼是其重要的生活來源，家人因照料失去工作機會。
（3）兩項補貼實時到位，各級殘聯及各級領導干部慰問及時
實地調研顯示，兩項補貼發放及時。此外，各級殘聯及各級領導干部慰問及時，在生活和精神方面給予了眾多鼓勵，普遍可以定期領取最低生活保障金以外的生活補助金(現金或實物補助)，每年一般可領取到6-8次補助金，每次金額在200-300元不等。
（4）社會救助對殘疾人的家庭傾斜力度認可度一般
實地調研顯示，417名被調查對象對于社會救助對殘疾人家庭的傾斜力度認知較為不一致，認為“傾斜程度非常大”、“有一定傾斜但作用不大”、“完全沒傾斜”的分別由62、338、17人，分別占14.87%、81.06%、4.08%。
（5）救助需求以生活救助、醫療救助、就業援助、康復救助為主
實地調研顯示，417名被調查對象對于生活救助、醫療救助、教育救助、康復救助、就業援助、心理援助、法律援助、不需要的頻次分別為382、238、267、279、175、124、46、12人次。
（6）生活救助需求主要根源于家人照料后的工作機會喪失
實地案例調研65戶農村殘疾人采訪發現，農村殘疾人家庭對生活救助的需求最為迫切，其根源為家人照料殘疾人后的工作機會喪失。以韶關始興縣MWD為例，該病人為二級肢體殘疾（男性），其妻子因照顧家庭，多次放棄去鎮上打工的機會，同時因勞動力不足，只能從事水稻種植，高效益的經濟作物種植無法從事，因耕種獲得的收益年僅4000元。其妻子坦言，如果能去鎮上打工，一個月可獲得2400元左右的收入。與此類似的還有梅州大埔縣LWQ、GXL等。其中，一級殘疾人對家庭照護者的工作機會影響比較大，二級和三級殘疾人也會有家屬為了其得到更好的護理而放棄了工作機會。
（7）醫療救助需求主要以醫藥費用報銷限制
實地案例調研65戶農村殘疾人采訪發現，大多數農村殘疾人對醫療救助需求較為迫切，主要是由于醫藥費用報銷、日常救助的普及兩個方面。在醫療費用報銷方面，一是部分藥品未能列入醫保目錄，如治療精神殘疾的藥物已經列入，但用于輔助治療的胃用藥卻未能列入，導致醫藥成本較高；二是在現行保障體系下，僅僅能維持基本的生活，但高昂的醫藥費對于農村殘疾人家庭而言更是難上加難。
（8）就業援助需求以兼職和就地工作為主
實地案例調研65戶農村殘疾人采訪發現，殘疾人因生理問題難以實現遠距離就業，就業援助希望以就地服務為主，如小范圍代加工產品。對于家庭而言，照護人希望能以就地工作為主，方便照顧家庭。
（9）康復救助需求較多
實地案例調研65戶農村殘疾人采訪發現，康復救助需求較多，如家庭病床的改造、康復訓練指導、輔助器具服務、健康知識指導、保健按摩等。茂名根子鎮殘疾人LMF表示，雖然經常有配合扶貧活動的送醫上門救助，但一般到來的都是護士為主，服務內容一般都是抽血、測血壓等常規醫療為主，對于深層次的篩查預防等介入不深，該類活動流于形式。
（10）心理援助需求遠比數據顯示更為迫切
實地案例調研65戶農村殘疾人采訪發現，心理援助遠遠超過數據顯示的需求度。潮州市潮安區CXL，男，未婚，1969年出生，二級智力殘疾。其母親（76歲）坦言，這么多年來就是熬，自己天生命苦，生了個傻兒子，老頭子也幾年時間就壓力大的傻了。自己不敢瘋不敢傻，心里難受了就去山上砸石頭，發泄完了就回家繼續伺候2個智障人士。
（三）服務內容供需不平衡
實地調研顯示，政府服務內容普惠性較強，與殘疾人精準所需尚有較大差距，多名殘疾人表示，“浪費的各級資源不如變現成直接補貼”。
在無障礙改造方面，目前無障礙改造多為市、縣統一招標，改造內容一般為廁所改造（蹲廁改坐廁，增加洗手盆、安裝扶手）、無障礙坡度改造、房門改造、廚房灶臺改造、衛生間安裝熱水器等。多名殘疾人了解造價后表示，在同等費用下不如請鄉親們幫忙裝或者家人自己裝；同樣中標公司表示拉幾十塊磚、安裝個把手，也需要一個鎮一個鎮的開車去，再加上工人費用，造價并不算高，幾乎沒有利潤空間。
在醫療救助方面，多名殘疾人批評醫療救助流于形式，浪費了大量的資源。同時，對于免費輪椅發放問題，多名殘疾人認為應將電動輪椅列入發放目錄，手動輪椅對于城市而言，可以達到要求，但對于農村殘疾人而言，手動輪椅的代步性不強。
在志愿服務方面，多名殘疾人認為社工組織專業技能相對較弱，但在心理援助方面還是具有部分效果。
（四）服務資源依然側重于城鎮，農村服務資源較少
實地調研顯示，殘疾人政府服務資源依然側重于城市和鄉鎮。一是大部分的縣殘疾人綜合服務大樓、康復中心、陽光康復醫院、輔具站、康園中心多集中在縣城；二是社區康園中心大多數在鎮及街道駐地。以2019年14個地市提交的25個社區康園中心備選示范點、34個備選輻射點共59個社區康園中心為例，位于鎮及街道的示范點有20個、輻射點20個。城市殘疾人殘疾人服務設施缺口大，項目建設因規劃、用地問題推進困難，但農村卻擁有居委會、舊工廠、舊學校等，進行微改造后即可成為較先進的康園中心及及殘疾人托養中心等。
（五）服務制度亟待創新
從農村殘疾人服務調研顯示，當前針對農村殘疾人的服務制度依然停留在傳統的行政主導型。在智慧助殘、精準助殘和公共服務體系建設方面相對較為滯后。與城市相比，農村殘疾人托養實際需求的缺口極大。目前，廣東城鎮殘疾人托養主要是寄宿式托養、日托服務、居家托養三種形式，但農村僅有居家托養，對于寄宿式托養和日托服務并無相關補貼，亟需制度創新。
三、廣東農村殘疾人服務保障體系構建與完善的對策建議
（一）殘聯轉變職能，建立聯動機制
一是積極根據國務院辦公廳頒發的《中國殘疾人聯合會改革方案》進行智能轉變，加強制度建設，打造誠信自律、充滿活力的協會組織；發揮殘聯主體協會優勢，活躍和規范協會工作，為各類別殘疾人提供更貼心的服務。二是加快建立與其他部門的聯動機制。充分發揮殘聯“代表、服務、維權、監督”職能，呼吁建立“殘疾人事業工作協調領導小組”，將國土、公安、財政、教育、農業、人力資源社會保障、衛生計生、住建、工會、婦聯等納入，從設施用地、信息共享、財政支持、家屬就業、子女入學、住房保障、治療康復、最低生活保障等方面，全力爭取優待扶助措施，最大程度緩解農村殘疾人的家庭困難。
（二）建設全省統一的殘疾人服務資源庫
1.建立服務資源庫，完善統籌采集、常態化管理機制
一是會同省相關部門梳理匯總行業主管領域相關服務資源信息，指導市、縣殘聯采集登記本轄區殘疾人服務資源信息。市縣殘聯負責報送本轄區殘疾人服務資源，組織、指導街道（鄉鎮）、社區（村）做好本級服務資源信息采集。二是建立微信發布機制，積極納入社會閑散服務資源。
2.實現服務資源動態更新、歸口管理
將公辦服務機構和組織信息，通過部門間數據交換進行更新，原則上每半年至少更新一次。社會服務機構和組織信息，通過“自主申報、殘聯備案”方式實現定期更新。相關部門負責建立行業主管領域相關服務資源準入退出和考核評價標準。
3.促進服務資源共建共享、綜合管理
加快與其他部門的聯動機制建設，促進衛生計生、教育、人力社保、民政、殘聯等部門，針對相近服務設施和相同服務對象，研究制定基層服務設施資源綜合設置、共享使用、融合發展的具體辦法，理順資源共享使用的體制機制，提高設施使用效率。
（三）探索基于需求、只能轉移的殘疾人服務管理流程
充分發揮殘聯“代表、服務、維權、監督”的職能，弱化管理職能，規避管理風險，充分發揮專職委員作用，建立集“需求生成—需求評估—服務與轉介—監督與評價”為一體的殘疾人服務管理流程。
1.精準助殘、打通殘疾人需求生成渠道
借鑒精準扶貧經驗，以現有殘疾人服務內容為主要依據，預留殘疾人個性化需求的空間，設計菜單式的服務需求登記表，編制服務事項清單，建設和暢通互聯網平臺、殘疾人服務熱線等需求采集渠道，對全市殘疾人服務需求信息進行歸集匯總、共享交換、統計分析和統一發布。市縣級區殘聯會同相關部門，綜合利用入戶調查、窗口申報、電話申報、網絡申報等多種途徑，組織、指導開展本區殘疾人服務需求信息采集和動態更新工作。街道（鄉鎮）級負責收集、匯總本地區殘疾人服務需求信息，將殘疾人服務需求納入本地區社會管理和服務數據的一次性采集清單。社區（村）級負責將殘疾人服務需求信息采集納入社區服務需求登記制度和“一刻鐘社區服務圈”服務，做好殘疾人服務需求信息常態采集、動態更新。鼓勵各類機構、組織、殘疾人親友通過各種渠道主動反映殘疾人服務需求。
2.建立需求評估制度與流程
一是提高殘疾人基本公共服務的精準化、專業化水平，對殘疾人的既往服務狀況、當前服務意愿和今后服務方案進行綜合評價，以進一步識別服務需求、明晰對象準入、確定提供服務的層級和部門。
二是對殘疾人提出的所有服務需求進行簡易評估。社區（村）級組織殘疾人專職委員、民政助理員、社區工作者、助殘志愿者等，采取直接詢問、側面了解、目測評定、臺賬查閱等方式，對殘疾人服務需求進行驗證和確認，并對結果進行備案。
三是對殘疾人提出的教育、就業、康復、輔助器具、養護照料、無障礙服務需求進行專業評估。省級負責制定殘疾人專業服務需求評估規范和標準，制定專業評估機構準入條件，認定專業評估機構，構建專業評估服務網絡等。市縣級由市縣殘聯成立或指定相應部門，承擔評估、轉介等綜合服務管理職責；由教育、人力社保、衛生計生、民政、殘聯等部門成立殘疾人需求評估工作委員會，按照行業主管領域組織、協調、指導開展專業評估工作。
3.建立服務與轉介機制，避免殘聯全攬
各層級、部門依據部門的責任分工，結合省、市、縣、街道（鄉鎮）、社區（村）五級公共服務事項確立的權責劃分，及時受理并協調本層級、本領域資源提供服務，形成服務記錄并進行備案，做到服務留痕，實行痕跡化管理，符合審計要求；對于不屬于本層級、部門職責范圍或難以協調資源予以滿足的服務需求，按照“講規則、講協同”的原則，及時轉介至有責任、有能力提供服務的部門或機構，確保服務及時、主動、連續。
4.加強第三方評價，加強服務監督與評價
為確保服務質量，省級相關部門應加強對行業主管的各類服務機構和組織的行業指導和監督，建立健全服務質量監督體系，實現行業自律。省殘聯牽頭制定殘疾人服務管理效能評價標準，建立殘疾人為主體的服務評價機制。各層級、部門要完善投訴舉報受理、處理和反饋制度，主動回應、及時解決群眾反映的問題，增強服務執行力和公信力。
（四）搭建“省-市-縣-鎮-村”五級農村殘疾人綜合服務平臺
依托省、市、縣、鄉鎮殘聯、居（村）委會或社區服務站，搭建五級農村殘疾人服務綜合管理平臺，并與同級的政務服務管理平臺相對接，將殘疾人服務管理流程各個環節嵌入各個層級職責，提升殘疾人基本公共服務的系統性、規范性、協同性。
1.省級制定標準及管理規范
省級由省殘聯會同相關部門，主要負責綜合管理殘疾人服務需求，整合殘疾人服務資源，編制《服務目錄》，制定服務標準規范、服務資源準入退出和考核評價標準、服務需求評估標準和評估機構準入條件、服務評價標準、服務綜合管理平臺管理規范等一系列有關殘疾人服務與管理的標準規范，統籌推進全省殘疾人基本公共服務體系建設工作。
2.市縣級進行評估，提供專項建議
市縣級由市縣殘聯會同相關部門，依托市縣級評估中介部門和專業評估機構，主要負責服務需求信息采集、服務資源管理、服務需求評估、政策服務審批、服務轉介和服務評價等工作。各市縣采取自主培養、部門共享、人員兼職、引入第三方專業機構、購買專業評估服務等方式，培育、組建專業評估機構和隊伍。同時，各市級殘聯對本區域內公共需求進行匯總，向省殘聯提供專項資金建議，改變傳統的上級制定專項資金類別、下級執行的方式方法。
3.鎮級統籌實施
街道（鄉鎮）級由街道（鄉鎮）殘聯會同相關部門，依托康園中心，依靠協管、專職力量，主要負責統籌服務需求采集、社區服務提供、政策服務初審和轉介、專業服務需求確認和提交等。推進示范殘疾人溫馨家園綜合改革，采取購買服務等方式設置3個服務管理專職崗位，加快標準化建設，發揮基層服務樞紐平臺作用。
4.村級調研需求及部分督導
社區（村）級依托居（村）委會、社區服務站和殘疾人專職委員，主要負責服務需求的采集、驗證、轉介和社區服務的提供、記錄。積極探索社區（村）殘疾人協會作為社區社會組織進行備案的管理措施。按照“一窗多能、一崗多責”的原則，根據實際需要在社區服務站設立殘疾人工作專職崗位，逐步納入社區工作者隊伍或參照社區工作者標準統一規范管理，提升殘疾人專職委員綜合能力。
（五）探索建立智慧殘疾人服務平臺
以廣東殘疾人服務遠程教育平臺為依托，在現有基礎上，建設線上、線下融合的“互聯網+殘疾人服務”平臺，對殘疾人服務進行全領域、全過程、動態化監督管理。進行小程序開發及區塊鏈技術搭建志愿者服務平臺；遠景目標建設省殘疾人服務大數據管理平臺，建設包含社會保障、教育、就業、康復、養護照料、交通出行等殘疾人基本公共服務信息在內的殘疾人服務主題數據庫，開展殘疾人服務大數據分析應用，發揮其在優化服務、提升管理和輔助決策中的支撐作用，促進殘疾人服務供給公平、可及、精準、透明。
（六）合理有效調配殘疾人服務資源
一是鼓勵整合社會力量參與殘疾人基本公共服務，廣泛吸引社會力量參與。二是提升殘疾人服務專業化水平，充分發揮示范性服務機構人才培訓功能，建立完善與殘疾人基本公共服務項目相匹配的職業標準體系，完善業務輪訓和持證上崗制度，提高從業人員職業化、專業化水平。加快殘疾人服務隊伍建設，逐步建立以康復治療師、特殊教育教師、就業輔導員、輔助器具適配評估師、無障礙設計規劃師、社會工作者等為主的專（兼）職需求評估隊伍，在評估工作委員會指導下開展專業評估服務。
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