日本孤殘兒童福利的特點及啟示

　　文/首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任 呂學靜

　　日本作為經濟發達國家，其孤殘兒童福利政策的制定具有比較獨特的理念。本文綜合概述了日本孤殘兒童所能享受到的具有特色的福利現狀，歸納了其主要特點，并提出了對中國的啟示與建議。

　　日本孤殘兒童福利現狀

　　在日本，孤殘兒童除了享受一般殘疾人所享受的福利政策外，作為弱勢群體中更加特殊的人群，政府對孤殘兒童更有一些特別的優惠措施，主要體現在教育、生活津貼及養育方式等方面。

　　(一)日本殘疾兒童的教育福利

　　在日本，殘疾人被稱為“障礙者”。殘疾兒童按規定除了可以享受殘疾人出行、就醫等全方位的福利政策外，還能享受到政府的一系列教育優惠措施。比如：日本各地區都設有專門針對殘疾兒童的“特別支援學校”，確保殘疾兒童接受義務教育。殘疾兒童到普通公立學校就學，學校不得拒收。即使是超出義務教育的高中和大學，入學考試也不設體檢，只要殘疾人能考上，就能入校讀書。為鼓勵盲童和聾童進專門學校受教育，國家給予部分資助。其中包括：書本費，文具費，校內午餐費，走讀來往的交通費，旅覽費 ，還有殘障學生回父母家的探親費等。

　　不僅如此，近期日本還放寬了殘疾兒童的就學限制。一直以來，根據相關規定，日本殘疾兒童一般只能去特別支援學校就讀。日本文部科學省重新考慮后決定，殘疾孩子和家長們可以自己決定去特別支援學校還是普通學校就讀。此外，文部省還決定，殘疾學生即使已經入學，在升級時也可以靈活變更學校。文部科學省已經修訂了相關的學校教育法實施令，并從2013年9月1日開始執行 。

　　更有媒體報道，為了支持殘疾兒童學習，日本文部科學省于2013年6月召開了專門充實殘疾兒童教育的討論會，提出通過有效利用平板電腦等網絡通信設備，根據孩子們的殘疾狀況及理解程度，分別對他們進行指導。

　　(二)日本殘疾兒童家庭福利

　　1974年，日本頒布了《支付特別兒童撫養津貼》，這是給殘疾兒童父母提供的津貼。這個津貼是以殘疾兒童家庭為對象，并且是對20歲以下的殘疾兒童，按照殘疾的程度支付的津貼。有最嚴重殘疾兒童的家庭，月支付給57500日元 ，有一般殘疾兒童的家庭，月支付給33800日元。

　　同時，對于20歲以下的殘障兒童和需要經常護理的重殘兒童，另有"殘障福利津貼"，其數額各地不一。東京是世界上物價最貴的大城市之一，每人每月發給15500日元。

　　日本從1974年還開始實施“障礙兒童保育”等措施，擴充障礙兒童的保育政策。家有殘疾兒童的話，每周可以任選一天把殘疾小孩送到機構里面去免費看護，為的是讓家長每周能夠有一天的時間放松一下，安排做點自己的事情。同時家有殘疾兒童的話，醫療費用全免，這樣就解除了有殘疾兒童家庭的后顧之憂。

　　(三)日本孤殘兒童的養育方式

　　日本一般來說對孤殘兒童的養育方式主要有三種：一是乳兒院;二是兒童福利院;三是家庭寄養。1、乳兒院。主要是收養1歲左右的孤兒。日本大多數2歲以內的孤兒在這類福利設施中。2、兒童福利院。這類設施主要收養除乳兒以外的失去保護者的孤兒或受到虐待的兒童，主要目的是培養他們自立。1997年的兒童福利法中，也明確了兒童福利機構這類設施在原來保護、養育兒童的基礎上增加了對兒童自立援助的功能。3、家庭寄養。家庭寄養就是希望養育孤兒并且得到都道府縣知事認可的人，在兒童咨詢所可以把確認有必要領養的兒童領到自家來養育的作法。由于家庭寄養制度，對孩子的健康成長有巨大好處，日本政府就大力宣傳這一做法，而且有社會各方協助。2002年10月，日本厚生勞動省制定了家庭寄養的最低標準，家庭寄養的分類也由原來的養育寄養、短期寄養，擴充為專門寄養和親戚寄養等。

　　日本孤殘兒童福利的特點

　　(一)殘疾兒童教育體現以殘疾兒童為本的理念

　　首先是尊重、平等對待殘疾兒童。這一點從學校的名稱修改就可以看出，以前殘疾兒童學校都被稱為“特殊學?！?，后來統一改名為“特別支援學?！?。其次是給殘疾兒童以教育的選擇權。讓殘疾兒童及家長自己選擇、決定是上哪一類學校，在升學時還可以再重新選擇學校，這也充分體現了給與殘疾兒童以充分的教育自由選擇的權利。最后是日本殘疾兒童教育充分體現了尊重個性化差異、因材施教的理念。日本目前正在研究逐步開展入學殘疾兒童人手一部平板電腦，進行一對一教學的具體實施措施，包括與之相配套的教師教學技能的提升培訓等，以期達到能夠根據兒童的殘疾狀況及理解程度，分別對他們進行個性化指導的目的。

　　(二)殘疾兒童福利津貼與服務體現注重支援相關家庭的理念

　　這一點我們從上述殘疾兒童補貼上可以看出，日本不僅有對殘疾兒童個人的“殘障福利津貼”，還安排了對有殘疾兒童家庭的“特別兒童撫養津貼”，雖然金額并不大，每月發放給這樣的家庭津貼大約相當于2000—3500元人民幣，但畢竟可以給殘障兒童家庭帶來精神上的支持和情感上的暖意;而且，不僅有經濟上的安排，還有服務上的支援。日本從1974年開始實施的“障礙兒童保育”等措施，讓殘疾兒童家長每周可以任選一天把殘疾小孩送到機構里面去免費看護。這樣的制度已實施了40年以上，看起來是讓殘疾兒童家庭成員，主要是父母有休息和喘息的機會，實質上是對更好照護殘疾兒童的更細致入微的制度安排。

　　(三)精細化的制定以家庭寄養為主的孤殘兒童的養育制度

　　日本大力推行孤殘兒童的家庭寄養方式，家庭寄養制度是基于日本的兒童福利法建立起來的制度，日本從2002年起，又進一步做了非常精細的制度安排。其一是明確了家庭寄養的范圍。寄養對象是由于因父母生病、去向不明、離婚等情況無法在家庭中生活的孩子。其二是劃分了家庭寄養的種類。主要有養育家庭寄養、短期家庭寄養、專門家庭寄養 及親戚家庭寄養 等四種。此外，還有希望成為養子關系的養育寄養，以及家庭寄養型的小組式的家庭，比如同時寄養4-6人的家庭寄養模式等。其三是規定了家庭寄養應具備的條件。在日本成為家庭寄養并不要求有特別的資格?；疽笫牵荷硇慕】?理解孩子;有熱情和愛心;經濟上不貧困;在養育孩子方面沒有虐待行為等。有關部門對是否符合這些條件要進行審查。形式也可以多種多樣，即使是沒結過婚的人、單親家庭也可以。其四是簡化了辦理家庭寄養的手續和流程。在日本辦理家庭寄養的手續比較簡單：第一步到市區町村的兒童咨詢所去咨詢;第二步是向最近的兒童咨詢所提出申請書;第三步是兒童咨詢所經過家庭調查，由兒童福利審議會進行審議;第四步是經過所在的指定市的市長認定進行家庭寄養登記;最后寄養開始。有關寄養方面的各種問題都可以到兒童咨詢所來咨詢。由國家支付寄養兒童養育生活費、醫療費、學校教育費還有寄養補貼等?？傊?，日本有明確的家庭寄養的標準和規定為的是孤殘兒童受到全面保護。

　　(四)殘障兒童福利以幫助殘障兒童生活自立為著眼點

　　日本《兒童福利法》的適用對象是從未滿1歲的嬰兒到18歲的少年，在第二十四條關于對殘障兒童的福利保障中規定，智力殘障兒童設施的設置者，針對殘障兒童所具有的能力和適應性，行政機關、教育機關以及其他各相關聯機構都應緊密地合作，以使他們能夠自立地從事日常生活和社會生活。日本殘障兒童福利是要“幫助殘障兒童生活自立”，是要保證殘障兒童人人享有尊嚴與人格、享受正常的社會生活。這是日本以殘障兒童為本位的福利實施的基本原則。為了加強對殘疾兒童的支援，日本政府近期修訂了有關政策，并于2012年開始施行新的“殘疾人自立支援法”的修訂版。

　　對中國的啟示與建議

　　日本不僅是一個孤殘兒童福利具有獨自特性的發達國家，也是與我國具有許多相同歷史文化傳統的亞洲國家。從日本孤殘兒童福利政策的實踐與經驗中，我們可以得到如下幾點啟示：

　　(一)堅持以援助孤殘兒童家庭為主體的政策導向

　　在儒家傳統思想文化的影響下，日本孤殘兒童福利政策的基本方針始終體現了以‘家庭’為中心的特點。這種從20世紀60年代形成的日本型孤殘兒童福利模式半個多世紀以來依然在日本有著根深蒂固的主導地位，所以對“養育、撫育孤殘兒童家庭的支援”和“孤殘兒童權利的保障”仍將作為今后日本孤殘兒童福利的目標和基本方針。而我國也應當加強對殘疾兒童家庭的福利，不論是在經濟上還是在服務上。建議建立殘疾兒童家庭津貼，大力發展各種形式的家庭寄養，保證孤殘兒童能夠健康成長。

　　(二)盡快建立健全孤殘兒童福利法律法規體系

　　日本在孤殘兒童福利方面能取得這樣的成績，首先要歸功于完善的法律體系?！墩系K者基本法》是日本殘疾人事業最基礎的法律，同時還有與之配套的諸多相關法律。此外，各地方也有相應的法律法規與其配套。日本在新政策出臺之前，立法部門要廣泛征求社會各界和殘疾人意見。在法規政策出臺后，法規的執行就會受到方方面面的監督。政府還會根據社會的發展，對相關法律進行修改或出臺新法，使其適應新的形勢。一般每隔3—5年修訂一次，《障礙者基本法》自1970年實施以來已經進行了7次修改。從整體看，完善的法律法規為殘疾人事業的發展提供了有效保障。我國目前的孤殘兒童福利法律雖然有《未成年人保護法》、《收養法》以及《加強孤兒救助工作的意見》等，但體系比較單一。我國應盡快建立健全孤殘兒童福利的法律法規體系，從制度上保障孤殘兒童的各種權益。

　　(三)注重全社會通力合作

　　孤殘兒童是社會上最弱小、最困難的群體，幫助他們需要全社會通力合作，這也是日本最通常的做法。日本有保障孤殘兒童權益的完善的法律體系，社會各界對孤殘兒童的關懷無微不至，日本全社會良好的關愛孤殘兒童的風尚，為孤殘兒童創造了一個舒心的社會環境。以日本孤殘兒童的家庭寄養為例，不僅有政策、法規、制度作保障，有各級政府從上到下的行政實施，還有來自社會各方的支持。比如在日本專門有家庭寄養的促進機構——“家庭寄養會”。在日本有全國性的“全國家庭寄養會”，屬于財團法人的性質，總部設在東京，各城市都有分會。全國家庭寄養會每年都要召開全國家庭寄養大會;各家庭寄養分會，也要為提高家庭寄養的資質，展開研修研討，目的是為了家庭寄養制度的普及和發展，家庭寄養會是家庭寄養者交流和相互支援的平臺。我國也應該像日本成立家庭寄養會那樣，積極做好孤殘兒童家庭寄養宣傳工作，在工作中要充分注意利用和發揮社區各類資源對孤殘兒童健康成長的支持作用，形成全社會關注孤殘兒童的良好社會氛圍。

　　(四)走漸進式發展的道路

　　日本孤殘兒童福利政策從形成到高度發展經過了半個多世紀的漫長歷程。這也是我國發展孤殘兒童福利的發展方向，同時也是我國經濟社會發展的必然要求。但由于我國受經濟社會發展水平制約,地區之間、城鄉之間孤殘兒童的生存、保護和發展的條件與水平存在很大差異,孤殘兒童保護工作的發展仍很不平衡。我們應借鑒日本的經驗，以孤殘兒童為本，走一條漸進式的發展道路，建立和完善中國特色的孤殘兒童福利制度。

　　孤殘兒童是世界各國都有的一個特殊困難群體，對孤殘兒童的關照、保護和救助力度，是衡量社會文明程度的一個坐標，也是實現經濟社會全面、協調、可持續發展的必然要求。學習和借鑒日本以及國外的經驗，努力推進中國孤殘兒童福利事業向更高層次發展，是我們的責任與使命。