孤殘兒童供養(yǎng)服務(wù)的優(yōu)化路徑

　　作者/貴州大學(xué)勞動與社會保障系主任 高圓圓

　　新中國成立后，我國孤殘兒童事業(yè)得到了政府相關(guān)部門的重視，經(jīng)過多年來的發(fā)展，我國在孤殘兒童事業(yè)方面已經(jīng)形成了以機(jī)構(gòu)照顧服務(wù)為骨干、家庭寄養(yǎng)服務(wù)為輔助、民間收養(yǎng)為補(bǔ)充的供養(yǎng)方式多元化的供養(yǎng)格局，保障了孤殘兒童的基本生活。隨著現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展，人民生活水平的整體提高，孤殘兒童供養(yǎng)質(zhì)量和水平亟待提高。根據(jù)十三五規(guī)劃中提出要關(guān)愛未成年人健康成長，將兒童的身心健康都提到了發(fā)展的首位，那么，接下來的五年需要創(chuàng)新孤殘兒童供養(yǎng)制度的發(fā)展理念，完善對孤殘兒童身心健康更為有利的供養(yǎng)服務(wù)。

　　孤殘兒童供養(yǎng)格局的變遷與發(fā)展

　　我國孤殘兒童供養(yǎng)格局的形成，經(jīng)歷了從集中供養(yǎng)到家庭寄養(yǎng)、民間收養(yǎng)的發(fā)展與轉(zhuǎn)變。在供養(yǎng)內(nèi)容上也從關(guān)注生存向關(guān)注教育、康復(fù)轉(zhuǎn)變。從建國開始，我國便成立了收容社會棄嬰、孤兒并給予供養(yǎng)的兒童福利院，由政府財(cái)政出資，配備合格的社會保育人員，對孤殘兒童基本生活和受教育權(quán)利給予保障，較好地解決了建國前遺留下來的社會民生問題。在50年代末期，社會上無家可歸的孤兒、棄嬰數(shù)量曾一度減少，到了80年代孤兒、棄嬰、殘疾子女又開始增多。在供養(yǎng)機(jī)制上面，兒童福利院采取“統(tǒng)一撫養(yǎng)、分類分班管理”的方針。對健全兒童的供養(yǎng)，實(shí)行養(yǎng)與教相結(jié)合。對殘疾兒童的供養(yǎng)機(jī)制上，采取養(yǎng)、教、治相結(jié)合。近年來，孤殘兒童的數(shù)量趨于增長，且孤兒中殘疾兒童比例持續(xù)上升，福利機(jī)構(gòu)開始重點(diǎn)關(guān)注孤殘兒童的身體康復(fù)問題。對一般的肢體殘疾兒童給予治療、康復(fù)，以及職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，使其能自理生活，為走向社會從事勞動創(chuàng)造條件。對智力發(fā)育不全者，給予自理生活能力和簡單勞動能力的訓(xùn)練。

　　在機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，政府放寬了收養(yǎng)棄嬰的政策，允許民間愛心人士收養(yǎng)孤殘兒童，并專門頒布了《中華人民共和國收養(yǎng)法》，對收養(yǎng)兒童進(jìn)行了規(guī)范和約束。隨后又出臺了《孤兒基本保障的實(shí)施意見》，孤殘兒童的生活保障制度就此正式形成，從此孤殘兒童有了更為固定的生活來源。

　　2003年，為了讓福利院孤殘兒童的成長環(huán)境更為親情化，民政部出臺了《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》，將家庭寄養(yǎng)模式引入到孤殘兒童供養(yǎng)服務(wù)體系中，并在全國進(jìn)行推廣。在民政部門監(jiān)護(hù)下，為孤殘孩子找到合適的寄養(yǎng)家庭，從封閉式的看護(hù)空間走向開放式的生活環(huán)境。孤殘兒童來到寄養(yǎng)家庭中，自理能力、活動能力、社會交往能力方面均有一定的提高。比如他們的身體素質(zhì)變好了,心理素質(zhì)、智力水平、性格氣質(zhì)也有所改善。

　　當(dāng)前孤殘兒童供養(yǎng)服務(wù)存在的問題

　　長期以來，機(jī)構(gòu)供養(yǎng)在孤殘兒童供養(yǎng)中一直處于支柱地位，使無家可歸、無人照顧的殘疾兒童得到了庇護(hù)。但是，機(jī)構(gòu)供養(yǎng)也屢遭詬病。主要原因是機(jī)構(gòu)供養(yǎng)被認(rèn)為缺乏溫情。在綜合性福利院里，孤殘兒童、孤寡老人等三無人員被供養(yǎng)在一起，違背了兒童成長發(fā)育、性格形成的基本規(guī)律。對這些孤殘兒童來說，由于環(huán)境的單一、信息的匱乏，導(dǎo)致他們無法通過模仿其他兒童得到發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會融合。再加上照護(hù)人員數(shù)量、素質(zhì)有限制約了孤殘兒童的供養(yǎng)水平。因長期缺乏足夠的照護(hù)，孤殘兒童可能出現(xiàn)自理能力、溝通能力喪失、社會交往能力匱乏等問題。一些兒童福利院實(shí)行的“愛心媽媽”模式，即從社會上募集一些對孩子有愛心的志愿者，使孤殘兒童在福利機(jī)構(gòu)里也能充分得到“媽媽”的愛。但是無論是在崗職工，護(hù)工、還是愛心媽媽的數(shù)量，都存在不足。對于福利院的護(hù)理人員來講，一個人要負(fù)責(zé)很多個孩子，加班也是常有的事。如此一來，能夠滿足孩子的基本生活已是極限，更不用談心理輔導(dǎo)了。研究表明，在封閉環(huán)境下長大的兒童，多出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的心理傷害。這些孤殘兒童比一般的兒童少年更易發(fā)生孤立、孤獨(dú)和壓抑等精神問題。

　　相反，被寄養(yǎng)在家庭和社會中的孤殘兒童，他們能夠正常的獲得成長所需要的信息，并可以自己通過多樣化的生活環(huán)境的學(xué)習(xí)和模仿，來獲得在社會中生存的所需要的能力。但是，家庭寄養(yǎng)在現(xiàn)實(shí)生活中也出現(xiàn)了許多問題。這些問題主要是兩個方面，一是政府相關(guān)部門缺乏寄養(yǎng)家庭條件的嚴(yán)格篩選。根據(jù)要求應(yīng)當(dāng)在具備醫(yī)療、特殊教育、康復(fù)訓(xùn)練條件的社區(qū)中為有殘疾的被寄養(yǎng)兒童選擇寄養(yǎng)家庭，而在實(shí)施過程中這一點(diǎn)卻被人為忽略，這使得被寄養(yǎng)兒童得不到及時(shí)矯治、自立能力得不到提高。二是，政府相關(guān)部門缺乏對寄養(yǎng)家庭的定期回訪，未能建立寄養(yǎng)兒童能力的評估體系，從而導(dǎo)致了被寄養(yǎng)兒童家庭教育匱乏、人身安全受到威脅等諸多問題。

　　此外，民間收養(yǎng)也存在著諸多問題。如今孤兒的管理和孤兒的生活水平并非像法律規(guī)定的那樣。不少收養(yǎng)機(jī)構(gòu)和收養(yǎng)人發(fā)生非法收養(yǎng)或利用善款斂財(cái)?shù)冗`法行為，違背了收養(yǎng)行為的慈善性質(zhì)，也損害了殘疾孤兒的身心權(quán)益。

　　優(yōu)化和完善孤殘兒童的供養(yǎng)服務(wù)的路徑

　　從以上三個供養(yǎng)渠道所提供的服務(wù)現(xiàn)狀來看，孤殘兒童供養(yǎng)出現(xiàn)的一系列問題，都集中反映了供養(yǎng)服務(wù)理念落后、政府相關(guān)部門的管理嚴(yán)重缺位和監(jiān)管部門監(jiān)管不到位。

　　要優(yōu)化供養(yǎng)服務(wù)的理念，一方面，要讓孤殘兒童保持身心健康，具備一定的自理能力。另一方面要為孤殘兒童提供更為人性化的服務(wù)，使他們獲得家庭歸屬感和社會歸屬感，培養(yǎng)他們的勞動技能和社會適應(yīng)能力。下一步孤殘兒童服務(wù)體系建設(shè)，要以孤殘兒童能力的全面發(fā)展為目標(biāo)。要落實(shí)這一理念，就需要在穩(wěn)定當(dāng)前多元化供養(yǎng)格局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各個供養(yǎng)服務(wù)主體的作用。發(fā)揮各個服務(wù)主體的綜合服務(wù)能力，包括生活照料服務(wù)、教育服務(wù)、心理支持服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)功能和康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)以完善孤殘兒童的供養(yǎng)服務(wù)體系。

　　首先，將福利院建設(shè)成多功能為一體的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，為孤殘兒童提供養(yǎng)育、治療、教育、康復(fù)和心理支持多項(xiàng)服務(wù)。目前福利機(jī)構(gòu)的功能已具備保育和護(hù)理、教學(xué)管理和特殊教育、醫(yī)療保健及康復(fù)訓(xùn)練、兒童的飲食及營養(yǎng)等方面的功能。即養(yǎng)、治、教的基本功能已經(jīng)具備，很顯然，在心理建設(shè)不足的問題比較突出。急需要建立由心理咨詢師、社會工作志愿者組成的隊(duì)伍，介入到這些機(jī)構(gòu)，對福利機(jī)構(gòu)實(shí)施輔助性的指導(dǎo)。但是，護(hù)工缺口和志愿者不足已經(jīng)成為兒童福利院的供養(yǎng)事業(yè)發(fā)展面臨的難題?；谶@一問題，需要加快培育高素質(zhì)的保育人員，擴(kuò)大保育人員培養(yǎng)的規(guī)模，提高保育人員的工資待遇，以保證保育人員數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量。而志愿事業(yè)發(fā)展，則需要加強(qiáng)志愿事業(yè)的宣傳，動員全社會的力量，培養(yǎng)優(yōu)秀的社工隊(duì)伍介入到福利機(jī)構(gòu)中來。

　　其次，發(fā)揮家庭寄養(yǎng)主體對孤殘兒童的心理支持作用。實(shí)現(xiàn)家庭寄養(yǎng)的真正目的，給孤殘兒童提供一個既溫暖又安全的家的環(huán)境。一是，做好資格條件審查和認(rèn)定，這是實(shí)現(xiàn)家庭寄養(yǎng)基本目標(biāo)的前提基礎(chǔ)。寄養(yǎng)父母的年齡、撫養(yǎng)能力作為重要的考察標(biāo)準(zhǔn)，比如寄養(yǎng)父母是否會付出愛心，接納孩子的殘疾，是否能夠提供孩子所需要?dú)w屬感和安全感，是否具備處理孩子行為問題的能力，能夠?yàn)榧酿B(yǎng)兒童提供康復(fù)的機(jī)會，是否會給予寄養(yǎng)兒童個性化的成長空間，對孩子的成長有所期望。二是，完善目前的家庭寄養(yǎng)登記程序，建立家庭寄養(yǎng)跟蹤回訪制度。讓寄養(yǎng)父母了解寄養(yǎng)兒童的基本情況，如身心健康程度、寄養(yǎng)史、了解民政部門的監(jiān)督管理，記錄寄養(yǎng)父母的情況并錄入家庭寄養(yǎng)登記系統(tǒng)。民政部門需要對寄養(yǎng)家庭進(jìn)行回訪，圍繞寄養(yǎng)兒童生活狀況、管教狀況等做分階段回訪總結(jié)，分析其中存在的問題，采取有效措施及時(shí)解決問題。三是建立寄養(yǎng)兒童的全額補(bǔ)貼制度。寄養(yǎng)父母在兒童的生活中承擔(dān)著主要的撫養(yǎng)責(zé)任，需要民政部門的相關(guān)福利機(jī)構(gòu)來對家庭進(jìn)行支持。就需要建立寄養(yǎng)兒童全額補(bǔ)貼制度，將寄養(yǎng)兒童的生活費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、教育費(fèi)用、娛樂費(fèi)用等全部納入預(yù)算，由民政部門建立專項(xiàng)財(cái)政資金予以撥付。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不能低于一般家庭殘疾兒童所需要的平均費(fèi)用，盡量減少寄養(yǎng)父母的負(fù)擔(dān)。

　　再次，發(fā)揮民間收養(yǎng)的功能，要加快建立嚴(yán)格的收養(yǎng)監(jiān)管制度。

　　鑒于政府對民間收養(yǎng)還處于“單一信任、放任松弛”的管理模式，有必要轉(zhuǎn)向理性信任、控制監(jiān)管的管理模式，使民間收養(yǎng)制度從失范走向有序，完善相關(guān)制度，包括民間收養(yǎng)登記制度、機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制、相關(guān)經(jīng)濟(jì)支持和培訓(xùn)制度。一是建立嚴(yán)格的民間收養(yǎng)登記制度，就是將殘疾孤兒全部納入收養(yǎng)管理系統(tǒng)，這是發(fā)揮民間收養(yǎng)積極功能的重要途徑。二是需要建立定期的資金支持制度，加強(qiáng)對民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供資金支持，特別是一些經(jīng)濟(jì)有困難的民間機(jī)構(gòu)，政府要給予大力支持，幫助他們改善收養(yǎng)空間和環(huán)境，確保孤兒的生命安全。三是政府和社會還要對民間機(jī)構(gòu)的運(yùn)作實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，建立一個公平、開放、合理、高效的監(jiān)管機(jī)制，為民間組織提供一個有章可循、嚴(yán)格履行義務(wù)的基準(zhǔn)。那么，通過鼓勵機(jī)構(gòu)發(fā)展和約束不規(guī)范行為雙管齊下，可以實(shí)現(xiàn)政府對民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的有效管理。四是需要建立收養(yǎng)家庭培訓(xùn)制度。定期對收養(yǎng)家庭進(jìn)行培訓(xùn)，包括開展育嬰培訓(xùn)、特殊教育培訓(xùn)、基本康復(fù)知識、康復(fù)訓(xùn)練的專業(yè)性培訓(xùn)。開展收養(yǎng)人的基本教育培訓(xùn)，能夠有效提高收養(yǎng)人的撫養(yǎng)水平，從而有效地發(fā)揮家庭供養(yǎng)功能。